十九大報(bào)告中指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。“鄰避運(yùn)動(dòng)”（注：“鄰避”源自英文“Not in my back yard”，字面含義為“不要建在我家后院”，被譯為“鄰避”。鄰避運(yùn)動(dòng)指居民反對(duì)在住所附近修建具有一定負(fù)面影響的項(xiàng)目，如垃圾場(chǎng)、核電廠、殯儀館等）作為生態(tài)文明建設(shè)方面的重要挑戰(zhàn)，近十年來已經(jīng)成為了高頻詞匯，由于鄰避運(yùn)動(dòng)引發(fā)的鄰避困局，已成為政府關(guān)注的熱門議題。

鄰避運(yùn)動(dòng)的廣泛發(fā)生是社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果，而鄰避困局的出現(xiàn)則是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)主要矛盾的集中體現(xiàn)，一方面是民眾對(duì)于完善基本公共服務(wù)設(shè)施、提高服務(wù)層次的強(qiáng)烈要求；另一方面是政府對(duì)于鄰避設(shè)施的監(jiān)管與治理政策的缺位與錯(cuò)位、治理理念與方式的相對(duì)傳統(tǒng)，正是兩者之間的矛盾成為了鄰避運(yùn)動(dòng)的觸發(fā)點(diǎn)。

民眾美好需求與滯后的制度建設(shè)

近年來伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的快速推進(jìn)，基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施承載量與人口數(shù)量之間的矛盾愈加尖銳，而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)就是讓民眾享受到更高美好的生活品質(zhì)，為了破解垃圾圍城、能源短缺等問題，以垃圾焚燒廠、發(fā)電廠為代表的大量基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施開始興建，這些服務(wù)設(shè)施本身又是“多數(shù)人收益，少數(shù)人受損”的鄰避設(shè)施，不可避免地觸及到民眾的鄰避情結(jié)，鄰避沖突事件開始大量出現(xiàn)。

民眾對(duì)于美好生活的追求是階段性的，也是多方面的，這一點(diǎn)在我國(guó)鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)展階段中得以充分體現(xiàn)。筆者認(rèn)為我國(guó)鄰避運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了十余年的發(fā)展，主要分為兩個(gè)階段：

第一階段為反對(duì)高污染、高風(fēng)險(xiǎn)性的鄰避設(shè)施為主（本世紀(jì)初—2015年），如PX項(xiàng)目遷移、熱電廠、化工廠等。

第二階段是反對(duì)以養(yǎng)老院、殯儀館為代表的心理不悅型鄰避設(shè)施為主（2015年至今）。其中最為典型的、發(fā)生頻率最高的是養(yǎng)老院建設(shè)引發(fā)的沖突，成都、海口、長(zhǎng)沙、武漢、深圳、南京、上海等多個(gè)城市均出現(xiàn)了多次鄰避運(yùn)動(dòng)。

我們正在經(jīng)歷第二階段的高潮時(shí)期，這也是我國(guó)老齡化社會(huì)進(jìn)程的必然。鄰避運(yùn)動(dòng)的不同發(fā)展階段反映的正是社會(huì)進(jìn)程的不同階段，特別是民眾對(duì)于美好生活需求的不同階段。

通常而言，鄰避運(yùn)動(dòng)從第一階段進(jìn)入到第二階段會(huì)經(jīng)歷近三十余年時(shí)間，但是由于我國(guó)的跨越式發(fā)展，這一進(jìn)程被大大縮短，所以從治理角度而言，制度建設(shè)相對(duì)的滯后性便更為凸顯。制度化建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是完善設(shè)施規(guī)劃階段的公民參與制度，充分聽取民眾意見與建議，實(shí)現(xiàn)政府、設(shè)施運(yùn)營(yíng)方、民眾、NGO等多主體間良性的互動(dòng)，將鄰避沖突消除在萌芽階段，進(jìn)而推進(jìn)后續(xù)的制度化建設(shè)。

鄰避回饋制度——破解鄰避困局的制度性選擇

鄰避運(yùn)動(dòng)第二階段高潮期的下一階段便是制度化治理的成熟階段，所以此時(shí)是引領(lǐng)鄰避運(yùn)動(dòng)進(jìn)入成熟階段的良好時(shí)機(jī)，而鄰避回饋制度是開啟成熟階段的標(biāo)志性制度設(shè)計(jì)，原因有兩個(gè)：

首先，鄰避運(yùn)動(dòng)治理理念由“沖突后化解”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼_突前規(guī)避”；其次，開啟了多元主體平等協(xié)商式治理的序幕，這一點(diǎn)也是鄰避運(yùn)動(dòng)制度化治理的精髓。關(guān)于鄰避回饋制度的建立與實(shí)施，臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以提供有益借鑒。

在上世紀(jì)八十年代鄰避運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)的早期，臺(tái)灣曾借鑒日本經(jīng)驗(yàn)頒布了相關(guān)公害糾紛處理制度，但是該制度側(cè)重于矛盾糾紛的事后化解，所以收效甚微，該制度的實(shí)施時(shí)間也比較短暫。

到了上世紀(jì)九十年代臺(tái)灣開始轉(zhuǎn)變思路，變“事后化解”為“事先規(guī)避”，轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就是一個(gè)關(guān)鍵詞的提出—“回饋”，這成為臺(tái)灣鄰避運(yùn)動(dòng)治理走向成熟的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

回饋理念踐行最有效的是回饋金制度的實(shí)施，回饋金制度顧名思義是指給予鄰避設(shè)施周邊民眾的金錢回饋制度。該制度設(shè)計(jì)的直接原因是鄰避設(shè)施對(duì)于周邊民眾在有形、無形的健康或者財(cái)務(wù)方面可能面臨損失而給予的補(bǔ)償。

1.回饋金制度成功的關(guān)鍵不在“金”

臺(tái)灣回饋金制度中對(duì)于回饋金額的規(guī)定是相對(duì)低廉且固定的，如垃圾焚燒廠每焚燒一噸垃圾，回饋金額為200元新臺(tái)幣（相當(dāng)于四十多元人民幣），按照鄰避設(shè)施所覆蓋的民眾數(shù)量而言，回饋金額并不算高。并且對(duì)于回饋金使用有著嚴(yán)格限定，回饋金的支出以“經(jīng)常門”與“資本門”兩大名目支出，“經(jīng)常門”包括節(jié)日慰問、組織旅游、節(jié)慶活動(dòng)等等，“資本門”包括公共服務(wù)設(shè)施維護(hù)、基礎(chǔ)建設(shè)等等，同時(shí)“資本門”占支出總金額比例不得低于40%。所以民眾個(gè)人實(shí)際上享受到的回饋金福利極其有限，那為什么回饋金制度可以成功突破鄰避困局呢？

2.回饋金制度的精髓是“自主性”

臺(tái)灣回饋金制度設(shè)計(jì)的核心原則是“利益相關(guān)人參與原則”，即利益相關(guān)人共同參與公共事務(wù)的管理與決策，民間組織、私人部門與政府建立伙伴關(guān)系并共同承擔(dān)責(zé)任，政府并不是唯一的治理主體，同時(shí)還存在著包括民間組織、私營(yíng)企業(yè)、甚至是公民個(gè)人以及社群在內(nèi)的多個(gè)治理主體。

“多主體治理模式”打破了單主體模式的固有范式，不再是單一主體對(duì)決策權(quán)擁有終極壟斷，實(shí)現(xiàn)了多主體間的良性互動(dòng)。其中最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是對(duì)于政府角色的科學(xué)定位是主持而非主導(dǎo)。在回饋金制度中政府只是各個(gè)利益相關(guān)主體博弈的召集人和平臺(tái)提供者，不參與制度實(shí)施的具體事務(wù)之外。實(shí)現(xiàn)了民眾對(duì)于鄰避設(shè)施管理的自主性。

“自主性管理”制度關(guān)鍵：兩個(gè)委員會(huì)

1）回饋金管理委員會(huì)

回饋經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)是專設(shè)的組織機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)具體設(shè)施輻射周邊區(qū)域的回饋金制度實(shí)施，需要特別說明的是，該管委會(huì)屬于社會(huì)民間組織，而非政府部門或者事業(yè)單位。

該管委會(huì)所有辦公經(jīng)費(fèi)支出均從回饋金中產(chǎn)生，所有辦公經(jīng)費(fèi)均不享受政府補(bǔ)貼，包括管委會(huì)專職主任和辦公室人員的薪酬發(fā)放。回饋金管委會(huì)的日常運(yùn)作完全去行政化，政府對(duì)于管委會(huì)的作用僅僅只是監(jiān)督，環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)回饋金制度實(shí)施的宏觀性監(jiān)督。

回饋金管委會(huì)定位為去行政化的民間組織有兩大優(yōu)點(diǎn)。

首先，政府部門不直接參與回饋金的預(yù)算與支出，更不涉及回饋金的分配，沒有占用任何一部分支出，全權(quán)交于民間組織自行管理，這就避免了政府與民眾間可能產(chǎn)生的諸多矛盾，也提高了回饋金制度的透明度與公信力，避免了因回饋金引發(fā)鄰避運(yùn)動(dòng)的二次爆發(fā)。

其次，鄰避設(shè)施回饋金雖然存在補(bǔ)償金的性質(zhì)，通常來講補(bǔ)償金是在已經(jīng)造成或者即將造成利益損害的情況下才發(fā)放的，而鄰避設(shè)施只是存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，并未造成實(shí)質(zhì)的危害性后果，特別是在當(dāng)今安全技術(shù)比較成熟的情況下，僅造成了民眾的恐慌，而這種恐慌往往只是源于民眾內(nèi)心的擔(dān)憂而已。

由于回饋金的性質(zhì)存在模糊，政府回避既可以避免可能存在的法律糾紛，同時(shí)避免此類性質(zhì)回饋金適用范圍被人為擴(kuò)大，而成為民眾與政府博弈的障礙，進(jìn)一步而言，也不會(huì)對(duì)于政府公信力造成損害。

2）專門監(jiān)督委員會(huì)

為了保證回饋金制度的有效實(shí)施，臺(tái)灣專門設(shè)立了獨(dú)立于回饋金管委會(huì)的鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，如“臺(tái)北市垃圾焚燒廠監(jiān)督委員會(huì)”，對(duì)于臺(tái)北市三個(gè)垃圾焚燒廠進(jìn)行全面監(jiān)控。

監(jiān)督委員會(huì)的組成人員包括五部分：環(huán)保局等部門的政府人員、利益相關(guān)里長(zhǎng)代表、鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方、第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會(huì)環(huán)保人士，監(jiān)委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月由環(huán)保局組織召開一次。政府部門的角色擔(dān)當(dāng)僅僅是會(huì)議的召集人和主持人，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)由鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方和第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布。

需要特別指出的是，第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非政府指定，而是監(jiān)委會(huì)討論選定，這進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)管的自主性。另外監(jiān)委會(huì)召開期間多個(gè)政府部門列席會(huì)議，主要是為了充分審議監(jiān)測(cè)報(bào)告、聽取民眾意見，做好環(huán)保應(yīng)急預(yù)案。監(jiān)督委員會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開一次，會(huì)議期間發(fā)布數(shù)十頁的監(jiān)測(cè)報(bào)告，詳細(xì)公布各項(xiàng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

除了鄰避設(shè)施的各項(xiàng)污染指數(shù)之外，鄰避設(shè)施身的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況也是民眾關(guān)注的焦點(diǎn)，為此監(jiān)督委員會(huì)設(shè)立了對(duì)于垃圾焚化廠本身的諸多監(jiān)督項(xiàng)目，特別是其運(yùn)轉(zhuǎn)的安全性監(jiān)督。

監(jiān)委會(huì)組織下的制度化監(jiān)督模式較為科學(xué)規(guī)范，但是畢竟其組成人員有限，為了進(jìn)一步提高監(jiān)管的有效性，消除民眾疑慮，監(jiān)管制度中特別設(shè)立了質(zhì)詢式監(jiān)管模式，即民眾可以根據(jù)自身感受隨時(shí)向監(jiān)委會(huì)提出質(zhì)詢。為了方便民眾監(jiān)督，鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方專門在居民區(qū)設(shè)立電子顯示牌，實(shí)時(shí)公布各項(xiàng)排放指數(shù)。

日常的質(zhì)詢式監(jiān)督取得了良好的效果，如曾有民眾看到焚化爐煙囪排出的煙塵顏色發(fā)生變化，便向里辦公處提出報(bào)告，負(fù)責(zé)人迅速聯(lián)系相關(guān)人員及時(shí)作出解釋，顏色變化是受天氣變化所致，各項(xiàng)檢測(cè)指標(biāo)均正常，及時(shí)消除了民眾的疑慮。民眾的質(zhì)詢式監(jiān)督是自主監(jiān)督最根本的體現(xiàn)。

借鑒與啟示

臺(tái)灣地區(qū)回饋金制度的精髓是“自主性理念”的秉承，這是對(duì)大陸地區(qū)最大的啟示。政府公信力缺失的重要原因是政府角色的糾纏不清，政府職能的兼容并包，以致政府成為矛盾的集中點(diǎn)，大陸地區(qū)鄰避運(yùn)動(dòng)中抗?fàn)幙谔?hào)大多針對(duì)于政府本身，雖然是策略性的口號(hào)，但是也表現(xiàn)出了政府在鄰避運(yùn)動(dòng)中的尷尬身份。

政府公信力重塑的首要工作是分散矛盾，規(guī)避質(zhì)疑，而這不代表政府不作為。具體的策略選擇就是充分激發(fā)社會(huì)潛能，提高社會(huì)的自主管理能力，在鄰避設(shè)施規(guī)劃與運(yùn)轉(zhuǎn)階段，政府最好的治理方式就是無為而治，扮演好主持人與召集人的角色即可。