【編者按】

近日，國務院辦公廳發布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制。澎湃新聞推出系列報道，看懂此次改革的內涵。

省以下財政體制改革中，理順地方各級財政事權和支出責任以及政府間收入劃分關系等是關鍵問題。

6月13日，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），部署進一步推進省以下財政體制改革的任務舉措。

《意見》提出，在中央和地方分稅制的原則框架內，遵循完善政府間財政關系的基本原則，清晰界定省以下財政事權和支出責任，理順省以下政府間收入關系，完善省以下轉移支付制度，建立健全省以下財政體制調整機制，規范省以下財政管理。

清晰界定省以下財政事權和支出責任

在清晰界定省以下財政事權和支出責任方面，《意見》指出，合理劃分省以下各級財政事權，明晰界定省以下各級財政支出責任。

《意見》提出，適度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃建設、重點區域（流域）生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的省級財政事權。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣級財政事權。

省以下各級財政事權劃分的邏輯是什么？

武漢大學財稅與法律研究中心主任熊偉在接受澎湃新聞記者采訪時表示，財政事權劃分遵循的邏輯，一是地方性原則，二是重要性原則。凡是只在地域內產生效應、不對其他地方產生外溢效應的，通常就確定為該地的事權。如果明顯具備外溢效應，且可能滲透到全省范圍內，這種事權則應該由省級政府來承擔。另一個原則是觀察事權的重要性。一項事權，即便不具有外溢效應，如果重要性程度非常之高，也適合由上級政府來處理。在省以下財政體制中，這個上級政府就是省級政府。

熊偉指出，以往我國對省以下財政事權和支出責任的劃分，并沒有建立明確的規則。財政部此前《關于完善省以下財政管理體制有關問題的意見》只是原則性要求，各地要按照建立公共財政框架的基本要求，依法界定各級政府的事權范圍，進一步明確省以下各級政府的財政支出責任。2016年中央與地方財政事權和支出責任劃分改革推行后，省以下的劃分問題才隨之凸顯。“這次的改革意見，按照外溢性和重要性原則，明確了省級財政事權，實際上要求省級政府承擔更多的支出責任，一方面有助于建設省內大市場，另一方面也可以減輕縣市政府的財政壓力。”

上海國家會計學院碩士生導師鐘世虎在接受澎湃新聞記者采訪時也表示，“花自己的錢辦自己的事，最為經濟。”理想狀態下的財政事權和支出責任劃分，是要保證“誰的事情誰花錢”。此次財政事權劃分根據基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，將受益面主要為本市縣、且本市縣信息傳遞和掌握程度更高的社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等界定為需要由市縣財政擔責花錢的公共服務，而把具有戰略作用和溢出作用的教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃建設、重點區域（流域）生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等公共服務提供適度上移，強化省級財政在這些方面需要擔責花錢。

中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇向澎湃新聞記者指出，此次《意見》強調更具事權屬性來劃分財政事權。與過去相比，更加強調省級財政負總責。

上海財經大學公共經濟與管理學院教授吳一平在接受澎湃新聞記者采訪時表示，財政事權劃分應依據基本公共服務受益范圍和信息管理復雜程度等事權屬性來加以確定。與過去相比，這次改革的邏輯沒有顯著變化，但是，進一步明確了省和市縣的事權范圍，將類似防范和督促化解地方政府債務風險納入了省級財政事權，有助于建立健全規范的政府舉債融資機制。

理順省以下政府間收入關系

在理順省以下政府間收入關系方面，《意見》指出，參照稅種屬性劃分收入，規范收入分享方式，適度增強省級調控能力。

《意見》提出，將稅基流動性強、區域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例；將稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關市縣間合理分配。

“稅收對資源流動會產生影響，所謂稅基流動性強，其實就是指可以在區域之間自由流動的資源，如投資、人力、貿易等。如果不同地方的稅收待遇不一致，就會引發這些資源純粹因為稅收，選擇在不同地方落地，如設立企業、簽訂合同、安家落戶等。這會對資源高效配置產生負面影響。因此，《意見》提出，稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收，主要作為縣市收入，如對房產、土地的課稅，就不存在稅源轉移的問題，符合這個要求。增值稅的稅基是銷售收入，企業所得稅的稅基是企業利潤，個人所得稅的稅基是個人所得，這些屬于稅基流動性強的類型，納稅人會有選擇的空間，適合歸入省級收入或者讓省級分享較高比例，防止縣市之間惡性稅收競爭。”熊偉表示。

鐘世虎也表示，參照稅基流動性、地域屬性強弱等稅種屬性劃分收入，這一方面有利于打破地方保護主義和市場分割，降低全社會交易成本，為全國統一大市場建設提供有效保障，另一方面也有利于破除地方政府間的“逐底競爭”，消除稅收洼地、污染天堂等亂象，推動經濟高質量發展。