【編者按】

近日，國務院辦公廳發布《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制。澎湃新聞推出系列報道，看懂此次改革的內涵。

規范省以下財政管理，是進一步推進省以下財政體制改革工作的重要任務之一。

6月13日，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

在規范省以下財政管理方面，《意見》提出，規范各類開發區財政管理體制、推進省直管縣財政改革、做實縣級“三保”保障機制、推動鄉財縣管工作提質增效、加強地方政府債務管理。

規范各類開發區財政管理體制

在規范各類開發區財政管理體制方面，《意見》指出，未單獨設立財政管理機構的開發區（含園區，下同）等預決算按照部門預決算管理，納入同級政府或設立該開發區地方政府的部門預決算并單獨列示。單獨設立財政管理機構的開發區，參照實行獨立財政管理體制，預決算納入同級政府或設立該開發區地方政府的預決算并單獨列示。各地區要加強開發區政府性債務管理，保持與財政管理體制相適應，強化開發區管委會等政府派出機構舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務增量，合理控制政府債務規模，切實防范債務風險。

中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇向澎湃新聞記者指出，開發區不是政府，而是政府派出機構。“開發區管委會舉債融資，不同程度通過平臺公司進行融資，其中有屬于隱性債的部分。隱性債所帶來的風險需要防范，最終要做到隱性債清零。這需要一個過程，所以先遏制增量。”

武漢大學財稅與法律研究中心主任熊偉在接受澎湃新聞記者采訪時也表示，開發區管委會的法律地位不是很明確，在現行政府組織法中找不到相應的依據。他表示，開發區內部的機構設置也呈現出多元色彩，其中不少以企業的名義而存在，為政府隱性舉債留下了空間和機會。他認為，《意見》中提出對開發區管委會的舉債要強化約束，遏制隱性債務增量，應該與這個因素有很大關系。

“現在地方政府建立了大量的開發區，而很多開發區，尤其是在經濟欠發達地區的開發區，很難招商引資，形成了很多空置。這讓巨額的財政資金投入沒有產生相應的回報。因此，大量的開發區建設最后也帶來了大規模的地方政府隱性債務。這次的意見特別強調要強化開發區管委會等政府派出機構的舉債約束。”上海對外經貿大學金融學院副教授、金融發展研究所副所長鐘輝勇對澎湃新聞記者表示。

上海財經大學公共經濟與管理學院教授吳一平在接受澎湃新聞記者采訪時也表示，部分開發區利用國有投融資平臺舉債融資，增加了地方政府隱性債務。“規范開發區財政管理體制將有助于從根本上防范債務風險。”

推進省直管縣財政改革

關于推進省直管縣財政改革方面，財政部有關負責人表示，《意見》提出了突出重點、利于發展、管理有效的要求，推動地方因地制宜、分類施策，逐步調整優化省直管縣財政改革實施范圍和方式。

《意見》提出，對區位優勢不明顯、經濟發展潛力有限、財政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強省級對縣級的財力支持。對由市級管理更有利于加強區域統籌規劃、增強發展活力的縣，適度強化市級的財政管理職責。

楊志勇提醒，此處強調的是因地制宜，可以省直管縣，也可以是市管縣，“怎么做適應地方，就怎么做。”

熊偉介紹，這里所謂的省直管縣，是指財政體制上的省直管縣，并不是行政意義上的省直管縣。“后者在全國的數量很少，但財政體制意義上的省直管縣，從2009年之后，已經在全國普遍推行。例如湖北、河南、湖南的全省，都已經實行財政省直管縣。財政省直管縣后，縣級政府直接與省級政府進行財政收支劃分，轉移支付也直接進行，地級市不再參與其中。不過，人事組織關系和其他方面的行政關系，仍然維持省、地級市、縣的三層結構。”熊偉說。

吳一平則指出，省直管縣的初衷是地方扁平化管理，提高組織內部效率。但是，省直管也會帶來潛在的問題，比如，由于省與縣尤其是邊遠縣的距離較遠，省對縣的財政監督比較弱，資金的合規使用是一個難題。因此，下一步需要推廣財政信息化監督和管理，為解決財政監督、復制推廣省直管縣的成功經驗夯實制度基礎。

推動鄉財縣管工作提質增效

關于鄉財縣管方面，《意見》提出，加強財力薄弱鄉鎮支出保障，防范化解鄉鎮財政運行風險，加大對農村公益性事業發展的支持力度。結合預算管理一體化系統建設和應用，調整優化鄉鎮財政職能，強化縣級財政對鄉鎮預算編制、預算執行、國有資產管理等監督，提升鄉鎮財政管理效率和水平。

2002年，國務院批轉財政部《關于完善省以下財政管理體制有關問題的意見》，明確各地要根據鄉經濟狀況，區別對待，合理確定鄉財政管理體制，妥善處理縣與鄉的財政分配關系，避免向鄉財政轉嫁支出。對經濟欠發達、財政收入規模較小的鄉，其財政支出可由縣財政統籌安排，以保障其合理的財政支出需要。

2008年，財政部發布《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》中提出， 實行鄉財縣管，鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權和使用權不變，鄉鎮政府享有的債權和承擔的債務不變。屬于鄉鎮事權范圍內的支出，仍由鄉鎮按規定程序審批。縣級財政部門在預算編制、賬戶設置、集中收付、政府采購和票據管理等方面，對鄉鎮財政進行管理和監督。鄉鎮政府在縣級財政部門的指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執行。

財政部有關負責人表示，2006年以來，各地積極推進鄉財縣管工作。目前，除了部分經濟財政實力較強的鄉鎮外，全國大部分鄉鎮均已實行鄉財縣管。鄉財縣管在規范鄉鎮收支行為，防范和化解鄉鎮債務風險，維護農村基層政權和社會穩定等方面取得成效。

熊偉表示，鄉鎮本來是一級政府，按照預算法的要求，一級政府、一級財政、一級預算，正常情況下，鄉鎮應該自己管理自己的財政事務。但我國五級政府的級次太多，無法保證鄉鎮獨立的財政收入，也無法保證鄉鎮足夠的財力，導致鄉鎮一級的人員開支、公共服務面臨極大的困難。熊偉指出，2001年中央推行農村稅費改革之后，這個問題尤為嚴重，因此從2002年開始，財政部提出“鄉財縣管”的概念，允許不具備條件的鄉鎮不作為獨立的一級預算單位，而是并入縣級財政，成為縣級政府的一個部門，由縣級財政統一解決鄉鎮的人員工資及公共服務開支。他指出，這在1994年的《預算法》中可以找到相應的依據，該法第二條規定，“不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。”《預算法》2014年修改后，要求鄉鎮預算必須經過本級人大審批，鄉財縣管的問題有必要重新審視，確保該安排具備充分的合法性。“目前，不少地方實行縣政府代編鄉鎮預算，提交鄉鎮人大會審批，但資金管理權仍然保留在縣政府。對比《預算法》的要求，其中還是存在一些需要協調的地方。”熊偉說。

加強地方政府債務管理

關于地方政府債務管理方面，《意見》提出，健全地方政府債務限額分配機制，一般債務限額應與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配，促進融資規模與項目收益相平衡，完善專項債券資金投向領域禁止類項目清單和違規使用專項債券處理處罰機制。

鐘輝勇表示，以前地方政府債務限額的分配機制中也有強調一般債務限額和專項債務限額分別要與一般公共預算收入和政府性基金預算收入及項目收益相匹配，但同時還會結合其它因素進行綜合考慮。他認為，這次提到要健全分配機制，也就是說，未來債務限額的分配中可能會把一般公共預算收入和政府性基金預算收入及項目收益的權重進一步提高，更加強調地方政府借債的償還能力。“同時，強調要完善專項債券資金投向領域禁止類項目清單和違規使用專項債券處理處罰機制，這說明，對于專項債券資金的使用，一定需要對應有一定收益項目，如果將其用于收益太低或者根本沒有收益的項目，會得到相應處罰。”鐘輝勇說道。

熊偉表示，與過去的提法相比，稍微有些變化的是，按照這個要求，在地方政府內部，省政府分配債務限額時，主要考慮地方政府的財政狀況和債務償還能力，而不是考慮資金需要程度。這與中央向地方分配債務限額的精神是一致的，主要是為了控制債務風險。“這意味著，經濟發展好、財政能力強的地方，舉債融資的潛力更大。經濟發展不好、財政能力弱的地方，能夠分到的舉債額度反而會更少。”