【編者按】

近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，提出進一步理順省以下政府間財政關(guān)系，建立健全權(quán)責配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制。澎湃新聞推出系列報道，看懂此次改革的內(nèi)涵。

省以下財政體制改革將進一步深化。

6月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），部署進一步推進省以下財政體制改革的任務(wù)舉措。此前4月19日召開的中央全面深化改革委員會第二十五次會議上，審議通過了《意見》。

“當前，隨著中央與省之間的財政關(guān)系逐步理順，加快推進省以下財政體制改革恰逢其時。其重點在于進一步規(guī)范省與市、市與縣之間的財政關(guān)系，充分發(fā)揮財政制度在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。”上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授吳一平在接受澎湃新聞記者采訪時指出，進一步推進省以下政府間財政關(guān)系改革有助于省內(nèi)區(qū)域間的平衡發(fā)展。

《意見》指出，省以下財政體制還存在財政事權(quán)和支出責任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、有的轉(zhuǎn)移支付定位不清、一些地方“三保”（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)）壓力較大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等問題。

如何理解進一步推進省以下財政體制改革？《意見》的重要提法與過去相比，有什么變化嗎？

省以下財政體制改革的背景

“當前財政體制改革的基本框架是1994年財稅改革奠定的，旨在構(gòu)建分稅制財政管理體制，即分稅制。”中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇在接受澎湃新聞記者采訪時指出，省以下財政體制改革屬于政府間財政關(guān)系改革的內(nèi)容，同時與預(yù)算改革、稅制改革有著密切聯(lián)系。

楊志勇進一步介紹，選擇什么樣的省以下財政體制，最核心的內(nèi)容是如何更加有效地推進公共服務(wù)的有效提供。“省以下財政體制是財政體制的重要組成部分，又是整個財政體制的薄弱點。各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，省以下財政體制建設(shè)的水平也有較大差異。一般說來，經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的省以下財政體制建設(shè)狀況總體較好，而經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱地區(qū)省以下財政體制建設(shè)也相對滯后。”

武漢大學財稅與法律研究中心主任熊偉在接受澎湃新聞記者采訪時指出，省以下財政體制的改革并非自今日始，從1994年實施分稅制以來就一直在進行。他指出，從1994年起，中央與地方之間建立分稅制，統(tǒng)一了收支劃分，但省以下財政體制，均由上一級政府自行決定，例如，省決定其與地級市的收支劃分，地級市決定與縣的收支劃分，縣決定與鄉(xiāng)的收支劃分。中央與地方之間實施統(tǒng)一的分稅制，但地方各級政府之間的收支劃分方式并不統(tǒng)一，五花八門，有的比照央地之間的分稅制，有的仍然延續(xù)原來的包干制。

楊志勇表示，為了順利推進中央和省之間的分稅制財政管理體制改革，1994年的改革方案在尊重地方既得利益的前提下進行。20多年來，財政體制幾經(jīng)演變，以稅收返還為主要形式的地方既得利益在整個政府財力盤子中所占的分量越來越小，中央對地方財政的轉(zhuǎn)移支付越來越多，而且一般性轉(zhuǎn)移支付占比越來越高，這就為省以下財政體制的進一步改革創(chuàng)造了更好條件。

“近幾年來，受新冠疫情和經(jīng)濟增速下滑的影響，地方政府收入驟降，新增支出卻不斷增加，縣市一級財政非常困難，必須盡快想辦法采取措施解決問題。”熊偉表示，進一步推行省以下財政管理體制改革，建立合理的政府間利益分配機制，目的就在于以財促政，增加省級政府的調(diào)控能力，改善基層政府的財政狀況，同時也借此規(guī)范地方財政行為，促進全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

今年4月，中央中央、國務(wù)院提出要加快建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場，打破地方保護和市場分割，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動。楊志勇指出，一些省份省以下財政體制改革滯后，與新發(fā)展觀念的全面貫徹落實、全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)不太適應(yīng)。

上海國家會計學院碩士生導師鐘世虎在接受澎湃新聞記者采訪時表示，推進省以下財政體制改革有利于優(yōu)化財政資源配置，緩解基層財政資金壓力，也有利于強化基層公共服務(wù)保障能力，推動公共服務(wù)均等化。

熊偉介紹，2002年財政部就制定了《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題的意見》，“其內(nèi)容涉及劃分省以下事權(quán)與支出責任、劃分省以下財政收入、建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度。此時，省以下財政仍然實行四級，即，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、地級市到省。”

2006年，為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風險，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革試點的經(jīng)驗，財政部發(fā)布關(guān)于進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知。2007年前后，江蘇、江西、河北、湖南、山東等省推行財政“省直管縣”改革。據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2011年底，全國27個省份在1080個市縣實行了省直管縣財政管理方式改革，約占全國縣級總數(shù)的54%。

熊偉介紹道，2016年，國務(wù)院開始推進中央與地方財政事權(quán)與支出責任劃分改革，地方財政事權(quán)與支出責任的內(nèi)容及結(jié)構(gòu)已經(jīng)有所變化。2016年“營改增”全面推行后，地方財力結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)較大調(diào)整，作為地方主體稅種的營業(yè)稅取消，增值稅的地方分享比例提高到50%。“更為重要的是，自黨的十八大以來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)模式，中央與地方之間的關(guān)系也進入新常態(tài)，總體來說是要追求統(tǒng)一、規(guī)范、法治、問責，這對省以下財政體制的改革形成期待。”

與過去相比，有哪些重要變化？

《意見》提出，在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi)，遵循完善政府間財政關(guān)系的基本原則，清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責任，理順省以下政府間收入關(guān)系，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全省以下財政體制調(diào)整機制，規(guī)范省以下財政管理。

熊偉指出，這五個方面是政府間財政關(guān)系的主要內(nèi)容，中央與地方如此，省以下財政體制也是如此。

他表示，與過去相比，現(xiàn)有的內(nèi)容有以下特點：第一，更加強調(diào)對財政事權(quán)與支出責任的劃分。央地之間的劃分改革，不僅奠定了地方改革的基礎(chǔ)，也為其提供了改革模版。第二，仍然尊重地方的自主權(quán)，各省自己決定如何劃分財政收支，但中央提出了明確的導向，并不主張地方太多的自行其是。第三，規(guī)范化要求明顯增強。無論是收支劃分，還是轉(zhuǎn)移支付，都在試圖建立明確規(guī)則，強調(diào)標準和程序。例如，不允許地方收入全留，堅持收支兩條線，取消與稅收掛鉤的財政獎勵或返還，等等。第四，在解決基層財政困難方面，提出了事權(quán)上移的新思路，增加省級政府的事權(quán)和支出責任，相應(yīng)降低了基層財政開支的壓力。

“以上內(nèi)容的提出，與當前所面臨的政治經(jīng)濟社會背景是一致的。財政是國家治理的基礎(chǔ)。各地照此實施后，對緩解基層財政壓力、增加省級宏觀調(diào)控能力、遏制地方之間的惡性競爭、打通資源流動的堵點，應(yīng)該都會大有助益。”熊偉表示。

鐘世虎指出，財政事權(quán)和支出責任劃分改革一直都是財稅體制改革中“最難啃的骨頭”，本次推進省以下財政體制改革的亮點之一就是清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責任，它有利于讓省以下各級政府明白自己該做什么事和該花什么錢，能夠激勵各級政府更好地履職盡責和分工協(xié)作。

楊志勇也指出，此次《意見》更加明確具體怎么做，更有助于省以下財政體制自身的可持續(xù)性，更加注意尊重財政體制安排的規(guī)律，更加注意激勵相容機制的建立，更加有助于推動全國統(tǒng)一大市場的形成，更加有助于新發(fā)展理念的貫徹和落實，更加有助于財政在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中作用的發(fā)揮。他同時指出，“省以下財政體制改革與行政管理體制改革密切相關(guān)。財政的省直管縣改革之所以在推行中，遇到不少挑戰(zhàn)，就是因為財政體制不可能擺脫行政管理體制的影響。省以下財政體制改革涉及的問題很多很復(fù)雜，與全面深化改革有著密切聯(lián)系。省以下財政體制改革越快，財政信息化進程越快，問題越來越復(fù)雜，改革方案推行對地方治理能力提出更高要求，而這需要更高素質(zhì)的人才匹配。地方治理人才總體缺乏，在一定程度上影響了好的財政體制的推行，或讓設(shè)計中的財政體制容易走樣。這是省以下財政體制改革需要注意的問題，顯然這不是財政體制改革可以解決的問題，基層人才短板問題更需要統(tǒng)籌解決。”