外部軍援對一場戰爭來說意味著什么？有人認為它能夠改變戰場態勢甚至戰爭走向；也有人認為它只能部分影響博弈籌碼分布。有人認為，它不過是延長了代理人戰爭，是更長的放血；也有人認為，這是對自衛一方的必要支持，是急救輸血。從不同的立場和利益出發，對軍事援助自然有著不同判斷。僅從地緣政治和安全的功能主義角度來說，美西方此番對烏“輸血”的經驗，對其謀劃潛在地區沖突背景下的大國對抗將有著重要的借鑒意義。

據美國防部公布的清單，2月24日以來，美國援烏裝備包括一千多套毒刺防空系統、五千多件標槍反坦克導彈、七百余架彈簧刀無人機、數部海馬斯火箭炮系統、90門M777榴彈炮和18萬枚炮彈、72輛榴炮牽引車、17部反炮兵雷達、4部反迫擊炮雷達、16架米-17直升機、數百輛多用途輪式車輛、200輛M113裝甲運兵車、7.5萬套單兵防護裝備、鳳凰幽靈無人機、戰術通訊系統、夜視裝置、熱成像系統、光學和激光測距儀、商業/衛星地圖服務、爆炸物處理防護設備、核生化輻射防護設備、電子干擾設備，以及戰場醫療用品等等。

從資金方面來講，根據美國務院政治軍事事務局5月初公布的數據，2月24日以來美對烏“安全援助”總價值超過38億美元，自2014年以來，美對烏軍援超65億美元，其中既涵蓋裝備也有人員培訓，目標既包括烏軍自身和境內行動能力建設也包括提高與北約的互操作性。5月21日，拜登簽署新的對烏援助法案，價值高達400億美元，不過烏克蘭只能從中直接得到一部分，涉及武器裝備和培訓、維持政府經濟運轉、人道援助等，這筆錢里還包括美國自身補充裝備庫存和歐洲司令部行動與部署的90億和39億等開支。

對于卷入沖突的非正式盟友或伙伴國，美國在不直接下場時，除了給予情報和輿論支援，更重要的是確保對其運輸通暢和安全，拉長其戰時“血槽”，進而達到消耗并拖垮其對手的目的。

具體到烏克蘭沖突，美國及其北約盟國依靠完整的援助機制、健全的戰略投送能力，以及戰區內政治外交后勤基礎設施等，使烏軍在沖突中“補血”甚至戰場換裝（備）成為可能，雖不一定能最終影響戰爭結局。其中牽扯到同盟體系、援助機制、庫存管理、軍工生產、運輸保障、人員培訓等問題，我們先從機制談起。

誰在管錢？

美國對外援助的法律基礎是1961年《對外援助法案》（FAA），大體上有兩項——國務院“國外行動與相關項目”（SFOPS）下的外交行動撥款措施，和“農業撥款措施”中的國際糧食援助條款。不過冷戰結束后，越來越多的美國對外援助不再計入這兩項預算，對外“安全援助”（SA）尤其如此。

近些年，對外軍援約占美國外援總額的三分之一，多數由國務院出面資助，國防部負責實施。主要機制為國務院管理的 “外國軍事融資”(FMF)、“國際軍事教育與培訓”(IMET)與“維和行動”(PKO) 這三個賬戶，賬內資金都屬于SFOPS撥款。其中，FMF規模最大，主要向外國政府贈款用于購買美國軍事裝備，并在“對外軍售”（FMS）項目下提供訓練支持。

國務院通過其政軍事務局，對FMF、IMET、PKO， 以及其他個別國別項目，如“巴基斯坦反叛亂能力基金”(PCCF)，進行管理，特別是資金分配。除了裝備，人員知識和技能培訓也是軍援項目的重要組成部分。通過這些賬戶所提供的資金，五角大樓國防安全合作局（DSCA）具體負責軍援的實施。

此外，還有一些不在1961年外援法案授權范圍內的SA項目，這些項目無需經過國務院，而是由五角大樓直接管理，從其財年撥款中出資。SA項目同樣包括培訓、裝備和其他支持聯盟軍事行動或合作伙伴的項目。2002年以來，在全球反恐行動的帽子下，五角大樓每財年所獲撥款中都有類似FMF項目的直接外援款項。

SA項目的法律基礎是《美國法典》第10卷第333款國防部訓練和裝備權責中伙伴能力建設的部分，主要指五角大樓臨時或針對具體國家的援助項目。在阿富汗和伊拉克的“阿富汗安全部隊基金”（ASFF）和“伊拉克安全部隊基金”（ISFF），在伊拉克和敘利亞的“反ISIS訓練和裝備基金”(CTEF)，以及“烏克蘭安全援助計劃”(USAI)都屬此類，項目的錢由五角大樓自己做主。前述400億大單里有60億便屬于USAI。

本世紀以來，絕大多數美援屬于贈予。而在上世紀60年代至80年代中后期，貸款作為美援的主要模式之一，曾占到援助總額的1/3，之后開始大幅下降，本世紀初占比已經不足1%。特朗普政府曾想改變這一點，認為顧慮受援國的債務償還能力只會讓美國吃虧，但未獲得國會支持。

當然，贈予并不等于白送，多數美援甚至不用出門回流，而是直接留在美國，用以購買美國產品，也就是所謂的“捆綁援助”。事實上，除了對以色列的部分軍援項目，多數美援項目都會捆綁購買美國裝備和美國提供的訓練與培訓服務。

值得一提的是，4月底，美國“復活”了《租借法案》，目的在于提高非贈予軍援的效率，降低門檻，減少手續。雖然拜登政府不一定會啟用這一法案，但它至少給美援多開了一道門。而“多開門”也正是美國軍援機制的一個特點。

如何花錢？

當前關于美援的討論主要集中在戰時“輸血”措施，但美援作為塑造區域軍事態勢的一種方式，平時的工作同樣十分重要。像烏克蘭這樣的重點方向，美援遠在戰爭之前就開始了。

2014年克里米亞事件發生前，美國政府每年向烏克蘭提供價值約1億美元的軍事援助。克里米亞事件后至2022年初，援助總額超過了25億美元，其中13億來自五角大樓自己支配的USAI項目。

從援烏裝備看，奧巴馬政府僅提供非致命及輔助裝備，例如車輛、偵察無人機、夜視和戰場救護裝備。在奧巴馬執政的最后兩年，向烏提供殺傷性武器的動議已在行政部門和國會進行討論，但直到特朗普上臺才開始實施。

2018、2019兩年，特朗普政府除了繼續提供夜視、醫療、通訊、指揮與控制、運輸裝備和器材外，首次向烏提供了標槍反坦克導彈、美制RPG火箭筒、狙擊步槍，和退役巡邏艇等。2020年6月，美國國會批準了一項2.5億美元的一攬子援烏計劃，在原有的輕武器之外，特別強調了空中和海上態勢感知能力、指揮和控制能力、安全通信能力和網絡戰能力。

2021年3月，拜登政府首次對烏軍援，這項1.25億的單子涵蓋2艘巡邏艇和24部反炮兵雷達，以及對烏軍進行衛星圖像識別和分析、戰場醫護與作戰疏散等方面的培訓。同年6月、8月、9月和12月，五角大樓分別在原有的USAI框架和新簽署的美烏“戰略防務框架”（SDF）基礎上，向烏克蘭提供了總額4.1億的援助——除了繼續提供單兵反坦克裝備和非致命裝備器材，還強調在國防工業改革、黑海安全、網絡安全與情報共享等方面的合作。2022年1月，美國準許其盟友向烏克蘭提供美制武器裝備。

對于烏克蘭，美國有多重的“輸血”機制。2月24日戰爭爆發后，3.22億的FMF賬戶資金隨即被啟用，這是顯性和直接的援助。除此之外，FMF賬戶還引入了“第三方轉讓”（TPT）機制，在戰爭前后啟用了3.91億美元用于美國在東歐和巴爾干地區的盟國，以便它們在支援烏克蘭之后進行裝備補充。這是對烏克蘭的一種間接援助。

2021年，通過FMF和IMET賬戶，五角大樓分別執行了1.15億美元和300萬美元的對烏援助。2022年第一季度，五角大樓通過USAI項目援烏超過3億美元，這筆賬在前一年為2.75億。除了這些項目，美國務院與五角大樓還設有“全球安全應急基金”（GSCF），2014年以來向烏提供了4200萬美元，用于裝備、訓練和顧問服務。

FMF賬戶中的資金既用于 “對外軍事銷售”（FMS），也用于“直接商業銷售”（DCS）。前者是政府間協議，戰前幾年銷售總額約5.9億美元；后者2015年以來總計2.7億美元，涉及彈藥、火控系統、激光設備、制導設備、軍用電子設備等。此類貿易之外，美國還通過“過剩防務設備”（EDA）項目向烏克蘭“倒手”了少量裝備，包括4艘通過FMF賬戶資金修繕的巡邏艇和米-17直升機（早先購自俄羅斯，并計劃交予阿富汗前政府）。

除了上述國務院和五角大樓管理的軍援項目，此番俄烏沖突中還有一個很重要的軍援機制——“總統調撥授權”（PDA）。這里的“調撥”以及其他譯法如“撥款”、“動用資金”等，都不完全準確，對應原詞“drawdown”在金融語境下有“提款”的含義，在軍事語境下有“裁撤”和“削減”的含義。具體而言，PDA授權美國總統可以不經國會直接從美軍自身裝備庫存中調撥裝備贈與受援國，或是提供服務。2021年9月以來，拜登政府已9次通過PDA機制向烏克蘭提供了價值約35億美元的援助，包括4月8億和5月1億美元。

與誰共進退？

此外，美國還在邊境安全、常規武器銷毀、戰區聯演聯訓等方面加強了與烏合作，并使之與北約框架形成實質關聯。嚴格地說，這些機制和框架不屬于美國的軍援平臺，但在美國、美軍內部卻是援烏整體統籌不可分割的一部分。

早在1991年，烏克蘭便作為伙伴國加入了北約的“北大西洋合作委員會”，1994年加入“和平伙伴項目”。1997年，雙方組建“北約-烏克蘭委員會”，這是他們協商安全問題的平臺。此外，北約還下設專門的“烏克蘭工作計劃軍事委員會”，協調雙方的聯合軍演。

近年來，烏克蘭多次參加與美國、北約和歐盟的雙邊和多邊軍事演習，2020年取得北約“增強機會（能力增強）伙伴”地位，成為繼澳大利亞、芬蘭、格魯吉亞、約旦和瑞典之后的第六個“加強版”北約伙伴國。至此，烏克蘭在軍標、訓練、演習、信息情報交流、裝備互操作性、合作平臺等方面已經成為一定意義上北約的實質“編外成員”。

除了北約，美軍歐洲司令部在對烏軍援中也扮演著重要角色。歐洲司令部防務合作辦公室（ODC）直接負責與烏國防部和武裝部隊對接，提供軍事裝備、訓練、培教，在戰術、行動和戰略各層面都有所涉及。前述FMF、IMET、FMS、年度兩軍交流互動等項目均由該辦公室協調管理。此外，ODC還負責歐洲司令部的人道支援項目（HAP），協助美國防部顧問團工作。

總之，美國對烏軍援是一張龐大而復雜的政策網，單靠國務院、五角大樓、歐洲司令部或是美國盟友任何一方都無法支撐，需要各方的配合。在這次俄烏沖突中，根據五角大樓的官方介紹和表態，協調工作還是比較順暢的。考慮到多個龐雜官僚體系內部及它們之間必然存在的效率和協調挑戰，做到這一點頗為不易。

五角大樓特別強調了過去幾個月PDA機制的流程和高效運作，值得關注：首先，五角大樓、歐洲司令部同烏方共同制訂裝備需求清單，同時由五角大樓政策部門在美國國內、盟友及伙伴國之間推進裝備庫存、生產和運輸的評估與協調，繼而評估美軍工體系補充庫存的能力和效率。接下來，國防安全合作局將清單交給各軍種部，由軍種部對調撥裝備的戰備影響做出評估。下一步，參聯會主席提出正式建議與備忘錄并呈交防長，由后者批準調撥計劃。這之后，調撥裝備開始打包。總統對調撥計劃實施發布命令。最后，國務卿簽署備忘錄，國防安全合作局負責實施。五角大樓驕傲地宣稱，這一流程最短兩三天就能走完。

當然，上述流程僅僅是美國對烏軍援故事的開始，至于軍援的效果和效率如何，還取決于諸多其他的因素。作為美國在大國競爭定位下的軍事介入模式之一，軍援問題值得持續關注。俄烏沖突系二戰后歐陸規模最大的常規戰爭，美援機制和政策網絡，在此番實踐后有可能會進一步迭代完善。從有備而少患的角度出發，這是美國潛在軍事對手需要納入審慎考量的一點。

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祁昊天，系北京大學國際關系學院助理教授。