2015年，首爾出現了一種新的住房類型——社會住房（social housing），不同于韓國之前大規模建設的公共住房（public housing），社會住房是一個新的概念，還處于小規模的試驗階段。目前，首爾共有447個社會住房項目。

形象不佳的公共住房

韓國的私有住房持有率為56.8%，其中首爾為42.1%（2015年數據）。從1980年代起，韓國共建設了190萬套公共住房，其中，120萬套是由韓國土地與住房集團（Korea Land & Housing Corporation，簡稱LH）建造。此外，首爾政府支持的首爾住房集團（Seoul Housing，簡稱SH）在首爾建造了18萬套公共住房。

公共住房只提供租賃，租金為市場價的30-50%，只提供給收入最低的10%的群體。和一些國家的公共住房一樣，由于聚集了大量的低收入人群，公共住房成了貧困社區的同義詞。

在韓國，公共住房和商品住房之間也產生了居住隔離的問題，擁有房產的居民不想和公共住房的居民共用服務設施，會在不同片區之間豎起圍墻和鐵絲網。甚至，不希望自己的孩子和公共住房的孩子一起上學。這種空間的隔離，最終會導致社會階層的隔離。

韓國公共住房與商品住房的居住隔離問題。圖片來自Seoul Social Housing。

因此，首爾的社會住房希望改變公共住房的形象。一方面，社會住房面對的群體將擴大到40%的中低收入群體，租金約為市場價的80%；另一方面，強調“社會的參與”，而不是由政府主導。這一點可以從首爾社會住房的機構設置上看出來。

社會住房強調社會的參與

一個普通工作日的早上，我按照約定時間前往首爾社會住房中心（Seoul Social Housing Center），原本以為辦公室在氣派的政府辦公大樓里。然而，我來到了首爾市中心一座非常普通的辦公樓，樓下幾個穿西服的公司職員在吸煙。我還在猶豫是否要跟他們確認一下，直到發現樓門口的公司標牌中，出現了熟悉的名字“Seoul Social Housing”，而牌子下方還有一個機構的名字“Korea social investment”。

首爾社會住房中心位于一幢普通的辦公樓內（左圖），與韓國社會投資共用一個辦公室（右圖）。圖片來自馮婧

首爾社會住房中心的負責人KyungHo CHOE首先解答了我的疑惑，他說，首爾社會住房中心算是一個協調性的組織，成立于2016年6月，是一個為期兩年的試驗性項目。雖然在行政級別上，首爾社會住房中心隸屬于首爾住房與城市建設部的住房政策部門下。但是，首爾社會住房中心與韓國社會投資（Korea social investment）部門共用一個辦公室。這個社會投資部門主要的業務是“集約型投資”（impact investment），是韓國近年來推動的社會經濟（social ecomony）發展領域的重要部門，而社會住房又是社會經濟非常重要的一個部分。

首爾社會住房中心的主要功能是連接參與社會住房項目的不同參與者，比如給供應商（即社會住房項目的開發商）一些支持，并進行監督；審核社會住房項目參與者的資質，并給不同的專業人士進行配對；與租戶交流，與公眾進行溝通。

首爾社會住房中心的播客活動。圖片來自Seoul Social Housing

KyungHo CHOE表示，其中最困難的部分是與租戶的溝通。比如，他們曾做過一系列播客，共21集，每集邀請不同的參與者，可惜沒有租戶愿意來參加。2017年，他們還做了一次競賽，提供了500萬韓元（約3萬人民幣）的獎金，收到各種關于社會住房的設計。

KyungHo CHOE用了一張表格解釋韓國的社會住房的含義，圖表中三個大的圓圈分別代表政府（公共部門代表著合法性和再分配）、市場（私人部門代表著選擇、競爭和高效）和社會經濟組織（社會部門代表著互惠、草根、團結和自治。社會經濟組織，英文為social economy entity，簡稱SEE）。

社會住房中心的定義圖表。圖片來自Seoul Social Housing

這三者之間彼此發生關系，就會形成不同的社會住房類型：由政府資助社會經濟組織建造的住房（圖中B）；由私人企業與社會經濟組織合作，沒有政府補助的住房（圖中F）；由政府、私人企業和社會經濟組織共同合作的住房，類似荷蘭的社會住房。

而另一種由政府資助、私人企業建造的住房類型，因為沒有社會部門的參與，被歸類為公共住房，而不是社會住房。可以看出，社會的參與是首爾社會住房的決定性因素。因此，KyungHo CHOE這樣定義社會住房：基于互惠互利的原則，為了擴大住房的選擇性，并且獲得社會公共支持的住房類型。

社會經濟的支持

近些年來，韓國一致在推動社會經濟的發展，社會經濟涉及諸多領域，而住房是其中的一個重要領域。

1997年金融危機歐，韓國面臨嚴峻的失業問題。政府大力開展社會公共勞動事業，但公共勞動事業無法提供持續穩定的工作。為了克服公共勞動事業的局限，

2000年，韓國改革了源自1930年代的公共援助制度，以“工作福利”模式重新設立“國家基本生活保障系統”（national basic livelihood system NBLS），讓低保戶和貧困階層依靠自主事業找到穩定工作。

2003年開始，公共勞動事業更名為社會就業。社會就業是為了應對勞動貧困階層的問題、老齡化社會、社會公共服務需求增加、無就業增加的經濟增長等一系列復雜的社會問題。

2007年，韓國出臺了社會企業推廣法案（social enterprise promotion act）。韓國的社會企業是指具有集體所有制特色，在經濟上可持續發展的非營利或少營利企業，而且至少有1/3的工作人員是“國家基本生活保障系統”的受惠人。2012年，韓國政府又出臺了合作社的相關規定（framework law for cooperatives）。2012年，韓國只有52家社會企業，到2015年底，社會企業的數量已經增加到6713家。

2015年，首爾市出臺了社會住房的相關政策。2016年，正式成立了首爾社會住房中心。截止2016年底，首爾共有與住房相關的社會經濟企業60余家，韓國共有120家。

城市的存量發展

對于社會住房，韓國政府內也有不同的意見。有人覺得是不錯的嘗試，比如，文在寅的新政府上臺后就希望推動社會住房的增長，中央政府甚至也打算建設社會住房；也有人覺得社會住房的建設速度太慢了，對于解決住房問題，只是杯水車薪。此外，還有一些來自市場的反對，他們認為社會住房違背了市場經濟，會干擾正常的房地產市場。

KyungHo CHOE認為發展社會住房而不是公共住房的根本原因還在于，首爾已經沒有什么大型土地了，只能進行存量發展，依靠城市更新來建設。而以往的公共住房都是大規模住房項目，LH和SH這樣的建設單位并不適合做小尺度的項目，所以需要新的參與者。

新的參與者要兼顧社會的屬性，比如：公益組織、NGO、NPO、合作社和社會企業。如果是一般的企業，也要接受非營利或少營利的前提才能參與。這些參與者成為了韓國社會住房協會（KSHA）的成員，該協會成立于2015年11月，目前有51個會員，協會的主要職責是監督社會住房的建造品質。

首爾社會住房對申請者的收入要求為：若單人申請，則要求收入低于首爾家庭平均收入的70%（約每月收入3千美金）；若家庭申請，則要求收入為首爾家庭平均收入。

首爾社會住房的介紹手冊封面。圖片來自Seoul Social Housing

社會住房的發展類型

目前，首爾有三種類型的社會住房，其發展模式被稱為PPSP（Public Private Social Partnership），比常見的PPP多了一個社會的參與：

三種類型的社會住房項目分布圖。圖片來自Seoul Social Housing

1）土地租賃式(land lease)，即用公共土地或買私人土地，新建住房。

目前，共有164個項目。通常是供應商先尋找地塊，經政府批準后，由政府買下地，然后租給供應商進行建房，每年交地價的1%作為租金。供應商要在8年內還清地價，未來的償還期限可能延長到15年，而荷蘭社會住房的償還期限是30年。

土地租賃式社會住房，改造前和改造后。圖片來自Seoul Social Housing

此外，供應商還可以通過政府的“社會投資基金”（Social Investment Fund）申請貸款。按照首爾社會住房中心的測算，這種類型的住房開發項目，啟動成本大概是市場價的5-10%。

而政府買地也有預算，通常是12億韓元（約700萬人民幣）左右的土地（最多不超過18億），上面大約能建15套住房單元。明年，首爾社會住房中心打算買10塊地，每塊地建11-20個住房單元。政府認為，這樣的住房開發模式也有利于提升地塊的價值。

2）空屋激活式(vacent house vitalization，VHV)。

這種空屋通常是被屋主放棄的房屋，屋主通常都有幾套房產，而這些房屋可能位于交通不便的地方或山里。目前共有223個項目。這種方式是利用閑置存量住房的好方法，而且改造后，屋主和地方政府都會得到好處。

3）準住房改造式(quasi housing remodeling,QHR)。

在韓國有一種特殊的住房被稱為“考試院”（Goshiwon），通常是把商業空間改造成板間房，房子很小，曾經是為了備戰考試而復習的小屋，現在多為低收入人群的獨居場所。目前共有60個項目。

社會住房供應商會把這些房子改造成不同房型的混合型居住模式，包括不同收入階層的混合，以及單人間、雙人間和三人間的混合居住。改造后居住質量會有所提高，租金也會有所提升。這是城市更新的一種方式，進行城市的存量發展。

準住房改造式社會住房改造前。圖片來自Seoul Social Housing

從這幾種社會住房類型中不難看出，提供資金是政府部門的主要職責之一，而具體的項目進程由社會部門的供應商承擔，當然政府會進行嚴格的監督。因此，把首爾社會住房中心和社會投資部門放在一起，其實是非常合理的安排。

高額的房價和年輕人的離開

韓國的租房制度分兩種——傳貰制（jeonsei）和月貰制（wolsei）。月貰制是指每月交租金，而傳貰制是指租客可以用押金代替租金。租客一般向房東繳納房價的40%-70%作為押金，而不用交房租，合同到期后退回全額押金。而房東可以用押金進行投資或獲得存款利息，銀行也會給租客提供貸款來繳納押金。這個制度，表面上租客沒有付租金，但房東獲得了穩定的利息，押金的利息最高時能達12%。因此，2008年金融危機前，房產都被當作最佳投資對象。金融危機后，樓市開始不景氣，使用傳貰制租房的比例越來越低。

而這種獨特的租房制度，原本是為了幫助韓國年輕人買房：剛工作的時候，按月貰制租房；等攢了一定錢，就用傳貰制租房，同時繼續攢錢；等到攢夠首付的錢，就可以買房了。

但現在，很多年輕人已經放棄買房的想法，因為房價太高，就算貸款也存在很大的風險。更多的年輕人選擇租房，而且是按月交租金的形式。由于沒有攢錢的壓力，也愿意付高一點的租金，選擇更好的居住空間。

首爾周邊的衛星城由于住房成本低，吸引了越來越多的人口。目前，首爾的人口約1000萬，但衛星城京畿道的人口超過1200萬。KyungHo CHOE說，首爾正在失去20-30歲的年輕人，這也是發展社會住房的一個重要背景。

KyungHo CHOE認為還有一個趨勢值得注意，就是獨居住房的需求越來越多，以往的四人家庭住房開始變少。一方面，年輕人結婚越來越晚；另一方面，老人和中年離異后的獨居也越來越多。所以，一起租房住的人也越來越多，韓國也出現了越來越多的共居住房。

隨著人口結構的改變，城市的空間形態也會改變。KyungHo CHOE說，未來的城市將不再是規劃教科書里佩里的鄰里單元社區，學校也不再是社區的中心。人口結構的變化需要調整城市的土地利用，城市居住空間的形態和相應的城市設計也會隨之改變。

社會住房的未來

KyungHo CHOE今年年初，剛剛獲得了荷蘭代爾夫特理工大學的博士學位，他的研究主題就是對比東亞和歐洲的住房體制（Housing Regime），包括住房政策、住房市場和住房機構。他在荷蘭學習工作近8年，荷蘭是世界上最早提出住房法案的國家，并提出“享有住房是所有人的權利，提供住房是社會的責任”。荷蘭的社會住房也一直是世界各地學習的榜樣。

他認為，很難把歐洲模式搬到東亞城市，因為歐洲的社會住房制度是一個完整的體系，無法只使用一部分。歐洲模式的成功之處在于，讓不同的參與者都獲得好處，并得到了社會的廣泛認可。但是，如果說歐洲模式對東亞城市最大的意義，可能就是告訴我們，歐洲社會住房是可以成為現實的。

但在東亞城市實現仍面臨巨大的住房挑戰，KyungHo CHOE認為，很重要的一點是要和住房相關的其他部門共同改變，比如土地、財政等機構。因為，住房非常貴，也很花時間，需要土地、財政等各方面的支持。此外，還要重視與社會團體及專業人士合作。政府在實施的過程中，難免有官僚化的風險，而個體又無法籌集足夠的資金來建房。因此，需要能承擔社會責任的社會團體的介入，一方面可以解決資金等問題，一方面又會避免過度逐利的商業化發展。

KyungHo CHOE的名片上對首爾社會住房中心的介紹。

KyungHo CHOE的名片背面用英文寫著：首爾社會中心是一個協調性組織，2016年由首爾市政府建立，并委托韓國社會投資（基金）管理，以促進新興的首爾社會住房的發展。目前，首爾社會住房還沒有統一的申請平臺，符合收入要求的申請者可以通過各個項目開發者的平臺進行申請。如果首爾社會住房發展的順利，未來會建設統一的申請平臺。

等到兩年的試驗期結束了，首爾社會住房的未來會怎樣呢？KyungHo CHOE認為，現在的中央政府和首爾市政府是同一個黨派，未來也許會有更多的合作，但一切還是未知。他的這個部門可能會成為首爾住房與城市建設的一個新部門，也可能會和中央政府的社會住房機構進行合作。

不管首爾社會住房會以怎樣的形式延續下去，這都是一次帶有歐洲特色的住房試驗，即強調社會混合（social mix）和社會參與的住房模式，在東亞城市的探索；也意味著社會經濟組織（SEE）有能力打破由政府和市場主導住房供應的局面。首爾社會住房也許會為解決東亞城市高房價的問題，提供新的出路。

（采訪錄音整理：孔娜娜）