中國的城市更新脫胎于從2009年開始分別提出的居住區(qū)和工業(yè)用地改造，而后增加了對商業(yè)建筑改造的需求。三個方向各自沿用不同的更新邏輯，各自為政，缺少交集。例如2021年上海在其城市更新管理條例中，經信委、商委、住建委分別對應產業(yè)園區(qū)改造、商業(yè)建筑改造和居住區(qū)改造三個面向。其中運轉得較為順利的是商業(yè)用地改造，而老舊小區(qū)更新則因為資金的匱乏，不斷提出“新的融資方式”、“呼吁第三方介入”，卻響應寥寥。

那么，如果將物理距離往往較近的商業(yè)和居住小區(qū)一同考慮，會怎么樣呢？這就不得不提到“英國特色”的一種以商圈和商業(yè)街驅動的社區(qū)更新模式。它是否能給中國借鑒，促商業(yè)與周邊社區(qū)產生更緊密的關系，讓商業(yè)改造的利潤彌補老舊小區(qū)改造的成本？

以高街為抓手的社區(qū)更新

英國的“高街”，即市鎮(zhèn)/街區(qū)（Bourough）的中心商業(yè)街。在城市的擴張中，周邊的市鎮(zhèn)逐漸被吸納，而原來的主商業(yè)街，則根據距離中心城區(qū)的距離，逐漸變成了散布于城市各處的商圈或商業(yè)副中心。上海的五角場、桃浦、金橋等地曾經是各自縣城周邊的鎮(zhèn)，現(xiàn)在成為了商業(yè)商務集聚的城市副中心，也屬于英國定義中的“高街”范疇。而在人口密集的城市如倫敦，市鎮(zhèn)的規(guī)模有時會小到中國城市的街道尺度，因此高街規(guī)劃某些時候也會與中國語境中的社區(qū)規(guī)劃產生某些尺度上的重合。

高街是英國各地經濟增長、就業(yè)和創(chuàng)新的驅動力，也是文化中心。2018年，超過400萬英國人在高街就業(yè)，超過六分之一的英國人住在臨街建筑中或周圍居住社區(qū)。因此英國的高街更新更具有服務本地社區(qū)的面向，而非簡單的商業(yè)商務建成空間的更新和溢價出租。它主要圍繞著五個重點：第一，為空蕩蕩的建筑注入新的生機；第二，支持高街商務辦公功能；第三，改善公共空間品質；第四，創(chuàng)造安全、潔凈的空間；第五，建立當地社區(qū)的自豪感，重塑本地文化（由于英國英國本身有族裔區(qū)隔的傳統(tǒng)，每個街鎮(zhèn)的主體文化有很大差別，但它們也可以作為城市文化的表達，同時變成吸引同城居民周末逛街的新選擇）。

政府資金強力介入

由于疫情反復，越來越多的商店空置在商業(yè)街上，對社區(qū)活力乃至城市活力均產生了較大影響。為此，英國政府進行了重大投資，包括：

1. 財政部提出的48億英鎊升級基金（Leveling Up Fund），主要面向社區(qū)基礎服務設施和交通升級。另外提出英國共享繁榮基金（The UK Shared Prosperity Fund）。它是 “升級”議程的核心支柱，到2025年3月，將為當地投資提供26億英鎊的新資金，目標是讓英國的所有地區(qū)都可以得到分配（包括“插花貧困”地區(qū)），不再為了稀缺的基金而相互競爭。

2. 升級、住房和社區(qū)司（Department for Levelling Up, Housing and Communities）提供36億英鎊的城鎮(zhèn)基金（Towns Fund），將資助社區(qū)再生項目，包括重新利用商業(yè)街上的空置商店、創(chuàng)造新的公共空間，以及服務于小型數字企業(yè)和學習中心的辦公空間。其中又分為面向社區(qū)的城鎮(zhèn)交易 （Town Deals），旨在推動城鎮(zhèn)的經濟再生，以實現(xiàn)長期的經濟和生產力增長，最終投資2500萬英鎊，選擇101個城鎮(zhèn)；以及8.3億英鎊的未來高街基金（Future High Streets Fund），旨在更新和重塑城鎮(zhèn)中心和商業(yè)街公共空間。由于商業(yè)的空置率在英國并不均勻，部分處于衰退或者貧困的街區(qū)無力改造，只能任由空間衰敗。因此部分基層政府通過強制性采購訂單接管廢棄的建筑物，以便業(yè)主在更新計劃停滯不前時將其轉換為新的功能。一些規(guī)劃者還鼓勵市議會利用現(xiàn)有權力，將某些商業(yè)衰退地區(qū)空置的辦公室改造成住房。

3. 升級、住房和社區(qū)司與財政部另有旨在提升社區(qū)水平的投資計劃，包括2.2億英鎊的社區(qū)更新基金（Community Renewal Fund）以幫助當地為2022年英國共享繁榮基金的啟動做準備；社區(qū)所有權基金（Community Ownership Fund）是一項新的26億英鎊基金，以幫助確保英國各地社區(qū)能夠支持重要的公共基礎和文化消費設施，尤其社區(qū)中心、酒吧、商業(yè)街等。對于一些原本受群眾喜愛，但因為疫情原因難以持續(xù)的產業(yè)，政府將提供資金。在某些情況下，另有高達100萬英鎊將可用于建立體育俱樂部或幫助購買有風險的運動場，而無需社區(qū)資金進入。與此同時，倫敦政府也在推行一項社區(qū)零售商業(yè)均等化的辦法，讓各地的社區(qū)都有機會擁有酒吧、劇院、運動場和街角商店。

本地參與的“多方”也有自身的局限

2021年底，倫敦市政府舉辦“面向所有挑戰(zhàn)的高街（High Streets for All Challenge）”城市更新項目，面向35個街區(qū)（Bourough）的主商業(yè)街或商業(yè)中心提供超過200萬英鎊的資金，希望為這些城鎮(zhèn)中心地區(qū)注入新的活力。倫敦城市復興委（London Recovery Board）邀請社區(qū)級的合作伙伴，在倫敦經濟行動伙伴關系（LEAP）的支持下，提出并共同設計創(chuàng)新的高街恢復戰(zhàn)略和建議。它將地方當局、社區(qū)和商業(yè)團體、文化和第三部門組織、大學、醫(yī)院等錨定機構以及商業(yè)利益集團聚集在一起，為倫敦每個行政區(qū)未充分利用的高街釋放更多空間，解鎖和新的使用場景和新功能。每一項戰(zhàn)略以地方性問題為導向，并鼓勵公眾對倫敦大街和城鎮(zhèn)中心重新想象。而戰(zhàn)略的實施可以將著眼點放在整個商業(yè)街，也可以專注于單個的示范性更新項目。

項目的伙伴關系由公共、私營和本地參與者組成，其中的公共部分包括倫敦多個市鎮(zhèn)（Borough）、城鎮(zhèn)（Town）團隊和商業(yè)改善區(qū)（Business Improvement Districts/ BID，有額外的額稅收作為政府支持）；私營部分包括土地所有者、開發(fā)商、工作空間的物業(yè)管理或出租者；本地參與者包括社區(qū)團體、社會企業(yè)、文化組織、慈善機構等希望推動和領導當地地區(qū)的再生的利益相關者。

地方當局的作用是雙重的。在第一階段，他們需要確定合作伙伴，明確的模范高街位置。從第二階段開始，他們將積極支持選定的伙伴關系，并酌情擔任牽頭和/或負責機構。倫敦市政府則將資助支持高街伙伴關系的活動，并監(jiān)督申報項目面向當地具體問題，而解決方向也要與倫敦整體規(guī)劃方向保持一致。

一般以為經濟發(fā)達國家，尤其是全球金融中心的城市，其社區(qū)更新完全可以通過市場化解決，實際上并非如此。從倫敦的35個示范項目中可以看到，本地社區(qū)參與較多，尤其是東倫敦那些曾經的創(chuàng)意人才集聚地區(qū)，主要試圖增強社區(qū)貧困居民的融入程度；開發(fā)商主導的項目極少，因為“不劃算”；倫敦是全球金融中心，但參與社區(qū)更新，哪怕是經濟利益較高的商業(yè)街更新，也很難讓銀行信貸類金融機構提起興趣，參與的都是收益偏向長期穩(wěn)定，融通經營范圍更大的信托公司。

商業(yè)更新向社區(qū)的“轉移支付”可行否

“缺錢”，是中國現(xiàn)在城市更新，尤其是社區(qū)更新中的瓶頸。依照中國的經驗，城市更新利潤太低且回報周期太長，號稱可以商業(yè)化的“勁松模式”也不過利潤率3%-5%，回報周期10年（2020年現(xiàn)金流可達8%-10%，回報周期6-7年），但前期投入要3000萬，回報率還不如商辦或廠房改長租公寓（利潤率目前約5%，2017-2018年一度達到8%-10%，回報周期最少可以到5年）。老舊小區(qū)改造曾一度被樂觀地認為因為涉及的群體與房地產產業(yè)鏈類似，所以可以替代房地產，拉動鋼材、建筑等一系列產業(yè)。但這種想法忽略了房地產的資本密集型屬性，同時前期杠桿甚大，當資本消退之后，社區(qū)更新自然而然陷入“無米之炊”的狀態(tài)。

因為種種資金的缺陷，現(xiàn)在的可復制政策清單均集中于公眾參與、統(tǒng)籌手段等“節(jié)流”方面。固然北京、廣州等一線城市已經開始鼓勵金融機構參與投資老舊小區(qū)更新基金，并且支持社會資本通過項目融資、公司融資等方式向金融機構申請中長期貸款，但實際申請中，融資條件嚴苛，資金籌資困難，也尚未形成穩(wěn)定的收益和退出機制。

雖然英國的高街規(guī)劃也以政府投資為主體，并且鼓勵金融投資，但也難為中國的社區(qū)更新的資金來源指明更好的道路。不過，以商業(yè)街為更新核心，并且部分項目商業(yè)改善由區(qū)政府機構主導，將額外的稅用于開發(fā)項目，使本地機構受益，是值得借鑒的。部分屬于中國語境下“社區(qū)更新”的內容，似乎也可以通過打通不同用地之間的關系，讓相同街道或區(qū)域的襯衫更新得到內部“轉移支付”的補償。

2021年8月，商務部發(fā)布《城市商圈建設指南（征求意見稿）》，提出在常住人口超過1000萬的超大城市，結合城市更新改造，對標國際一流商圈和商業(yè)街，吸引國內外高端商業(yè)品牌和資源集聚，提升高端購物、文化旅游、金融商務等功能，打造一批世界頂級商圈。城市中心地區(qū)寸土寸金，商業(yè)與住宅用地交織，并且很多商圈也是城市副中心。如果可以通過商業(yè)更新增加城市活力，那是否同時也可以通過稅率調整，轉移支付到周邊的住宅更新中？它是否也能填補面向全市甚至全球的商業(yè)，與本地居住者和服務者之間的那條心理鴻溝？