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稅費改革后,農(nóng)村地區(qū)為何仍存在土地撂荒現(xiàn)象

桂華/華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心
2017-12-01 10:27
來源:澎湃新聞
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近年來,農(nóng)村土地制度一直進行著密集的改革。我國人多地少,人地資源關系緊張,保障糧食安全的壓力大,改革農(nóng)村土地制度的根本目的是提高土地利用效率。

稅費改革之前,農(nóng)村一度出現(xiàn)土地撂荒問題,與農(nóng)民負擔太重有關。上世紀九十年代后期,市場經(jīng)濟擴大增加了城市二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會,另一方面,沉重的稅費收取已經(jīng)超過了正常的地租水平,造成農(nóng)民的自我剝削。在此背景下,如湖北等一些地區(qū)的農(nóng)民開始逃離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),將土地退還給集體。隨著退地的農(nóng)民越來越多,土地無人耕種,稅費任務面臨無人承擔的局面。鄉(xiāng)村基層組織出臺政策卡著不準農(nóng)民退地,國務院也發(fā)文要求解決農(nóng)村土地撂荒問題。

稅費取消之后,國家出臺補貼政策,激勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。種地不僅國家不收錢,而且還能獲得補貼,目前直接到戶的種地綜合補貼達到100元/左右,同時,國家還通過土地整治、水利建設等項目投入來改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件,并且扶持農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設。隨著基礎條件改善、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術改進和農(nóng)業(yè)社會化服務體系逐步健全,農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便程度提高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)變得相對不辛苦。農(nóng)民種地的積極性提高,稅費改革之前由于負擔太重所引發(fā)的撂荒問題基本解決。

在舊問題被解決的同時,又產(chǎn)生新類型的土地低效利用問題。農(nóng)業(yè)勞動力老齡化發(fā)展趨勢,是當下政策界和學者最關心的“三農(nóng)”問題之一。對此,國家推行農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新來解決“誰來種田”問題。前不久,中國社會科學院政治學研究所的房寧教授,調(diào)查走訪我國華北地區(qū)農(nóng)村,觀察到各地存在突出的老人種田現(xiàn)象。2001年加入WTO之后,我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度加快,農(nóng)村勞動力外流速度也加快,城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)工資水平一路上升,勞動力接受市場配置,農(nóng)村勞動力自然而然地轉(zhuǎn)移到比較收益更高的領域。隨著收入的提高,農(nóng)民的生活標準也大幅提高。最近十多年間,農(nóng)民的衣食住行用等都發(fā)生了巨大的變化。以通行工具為例,中西部農(nóng)村地區(qū)在十五年前還以自行車為主,十年前摩托車開始普及,五年前小轎車開始下鄉(xiāng),如今每到春節(jié)期間,農(nóng)村堵車比城市還嚴重,家用轎車在農(nóng)村正在流行中。

按照湖北地區(qū)的農(nóng)村生活標準,一個普通家庭每年正常支出需要2—3萬元以上,這是日常支出類的,還不包括建房、娶媳婦、疾病、上學等重大支出。湖北的標準在中西部地區(qū)算是略高的,北方農(nóng)民在吃飯、穿衣和人情方面支出低一些,浙江農(nóng)村等沿海農(nóng)村則要高一些。以湖北為例,一般農(nóng)村的人均土地1—2畝,只有極少數(shù)村莊的人均土地超過4畝,也就是說,一個四口之家的土地不超過10畝。按照兩季1000—1500元(不計算勞動力成本)的種植純收益計算,普通家庭的農(nóng)業(yè)年收入不超過1.5萬元,這不足以維持的農(nóng)民家庭的正常日常開支。因此,絕大部分家庭都會選擇外出打工,少數(shù)缺乏勞動力或是因其他原因不能打工的家庭,就會成為村莊中的貧困戶。

在城鄉(xiāng)自由就業(yè)的市場結(jié)構(gòu)下,中西部農(nóng)村形成典型的“半耕半工”家庭結(jié)構(gòu)。通常是老年人或是婦女在家務農(nóng),青壯年勞動力外出務工。務農(nóng)可以照顧家庭,務工則提供正常家庭生活的必要收入。農(nóng)業(yè)在家庭收入構(gòu)成中的比例下降,但是務農(nóng)收入在補充家庭收入中卻是必不可少的。與過去相比,隨著農(nóng)民生活水平提高以及勞動力價格在市場中顯化,留在農(nóng)村務農(nóng)的老人和婦女也開始在投入勞動時“算經(jīng)濟賬”,他們會想一想種田值不值。年輕人認為,在工地做小工一天也至少可以掙到100元,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工值太低,所以年輕人都不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。留在家庭的老年人和婦女,則會在勞動報酬和農(nóng)業(yè)勞動投入辛苦程度之間形成一個選擇新均衡。農(nóng)民不會像以往那樣不辭辛苦的勞動,他們也懂得了享受,比如耕田、收割等重體力勞動環(huán)節(jié)選擇購買社會化服務完成,天熱或是下雨天寧可閑在家里而不會下地勞動?,F(xiàn)在農(nóng)民的選擇是,耕種那些條件便利、適合機械化、水源條件好的良田,對于那些交通不便、不適合機械化和水源條件不好的田則會拋荒。另外,由于種植兩季比種一季的純收益高不了多少,因此,農(nóng)民普遍選擇種一季,季節(jié)性拋荒也降低了土地利用率。

農(nóng)業(yè)從家庭主業(yè)變成家庭副業(yè),這凸顯了我國“人均一畝三分地”情況下的農(nóng)業(yè)“規(guī)模不經(jīng)濟”。也就是說,家庭的土地規(guī)模越小,越不值得投入主要勞動力,也越不值得精心經(jīng)營。因為,在小規(guī)模土地上無論如何改進生產(chǎn)效率,在改善家庭生活方面所取得的邊際效應都很小。越是土地規(guī)模越小,農(nóng)民越是將農(nóng)業(yè)當做副業(yè),農(nóng)業(yè)經(jīng)營越是陷入“半死不活”的狀態(tài)。南方丘陵山區(qū)地帶,地形不好,耕作條件差,再加上水田種植過程復雜,所以,南方丘陵地區(qū)的土地拋荒比平原地區(qū)嚴重。華北平原地區(qū),耕作條件好,旱作物種植簡單,機械化程度高,北方平原地區(qū)很少出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象。

土地利用率低并非土地絕對產(chǎn)值低,也并非農(nóng)業(yè)絕對無收益。在不計入勞動成本的情況下,農(nóng)民種植一畝水稻一年收益可達到800元以上。安徽、江蘇等地的土地流轉(zhuǎn)費已經(jīng)達到800元以上,如果純收益不到800元,大戶是不會去流轉(zhuǎn)的。問題在于,對于農(nóng)戶而言,小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益太低。如果一戶種植規(guī)模達到50畝以上,夫妻兩口子精耕細作,一年收益則可達到5萬元以上,接近外出務工的收入水平。

相對于10畝,種植50畝就實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟。另外,種植50畝一般要求土地連片,土地細碎化程度越高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本越高。土地規(guī)模和生產(chǎn)條件是制約農(nóng)業(yè)經(jīng)營的兩個重要因素。

大部分青壯年勞動力流出之后,農(nóng)村還留下一小部分中年人,他們因各種原因不能外出,這部分長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人,是農(nóng)業(yè)能手。這部分人依賴土地,也需要土地。在政府推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之前,這批人撿種村莊熟人、親戚鄰居的土地,口頭協(xié)議,流轉(zhuǎn)費很低或是不要流轉(zhuǎn)費。這些撿種土地的農(nóng)民成為農(nóng)村“中堅”群體,解決了土地利用,也維護的村莊社會穩(wěn)定。

工商資本流轉(zhuǎn)土地,計算的是企業(yè)利潤,刨除生產(chǎn)成本和雇工成本,企業(yè)種地不賺錢。而從農(nóng)民的角度看,種地和打工是一樣的,都是“掙辛苦錢”。農(nóng)民種地并非不賺錢。當前農(nóng)民種地有兩個限制條件,一是規(guī)模太小而不合算,二是土地細碎和基礎設施條件不好。土地上可以產(chǎn)生出價值,土地低效利用的問題出在土地資源配置上。

國家政策要求2018年前完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán),農(nóng)村土地逐步確權(quán)到戶,鎖定土地權(quán)利分散局面。早期的土地承包采取了地塊遠近肥瘦搭配方式,造成土地高度插花。1998年以來第二輪土地承包經(jīng)營政策不斷鞏固和強化承包戶的權(quán)利,于此同步的是,過去十多年農(nóng)村勞動力流出造成人地分離程度增加。地塊高度插花、地權(quán)高度分散,既造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營“規(guī)模不經(jīng)濟”,也增加農(nóng)業(yè)公共品供給成本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難度,兩方面因素疊加,造成了當前與取消農(nóng)業(yè)稅費之前不同的土地低效利用問題。

自實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來,農(nóng)戶擁有的土地權(quán)利不斷被強化,農(nóng)村土地承包實施“生不增、死不減”,土地承包期限從第一輪15年不變延長為第二輪30年不變,十七屆三中全會又提出土地承包關系“長久不變”。依照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論,產(chǎn)權(quán)越穩(wěn)定,對私人投資的的激勵程度越高。建立長期而穩(wěn)定的承包關系,鞏固農(nóng)民手中權(quán)利的起點是,激勵農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn),防止頻繁土地調(diào)整引發(fā)的短視行為,如,農(nóng)民缺乏在土地上長期投資的積極性,誘發(fā)農(nóng)民對土地掠奪式利用等。最近一段時間,我們到國有農(nóng)場調(diào)查,農(nóng)場沒有采用“生不增、死不減”政策,而是向職工租賃土地,期限較短。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),并不存在所謂的土地掠奪式利用問題。目前,與土地相關的長期投資,如水利、機耕道、土地平整等,基本是由國家承擔,與土地承包期限無關。反而是農(nóng)村土地確權(quán)之后,會出現(xiàn)國家項目無法落地問題,因為大部分基礎設施建設都可能涉及占用土地,項目設施遭遇土地承包經(jīng)營權(quán)被鎖定的障礙。另外一些農(nóng)業(yè)長期投資,比如農(nóng)戶購置收割機,與土地不相關,不受土地承包關系影響。與土地相關的長期私人投資,主要是綠肥。傳統(tǒng)的一些研究,很多是用綠肥使用情況來檢驗土地調(diào)整對投資的影響。實際上,在目前土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)確權(quán)的情況下,農(nóng)民依然很少使用綠肥,原因是使用綠肥的人工成本太高。國有農(nóng)場的土地承包經(jīng)營關系沒有農(nóng)村穩(wěn)定,但是國有農(nóng)場的土地利用率更高,農(nóng)場不僅不存在土地拋荒現(xiàn)象,而且土地產(chǎn)出率高。當前,國有農(nóng)場的糧食單產(chǎn)高于全國三分之一以上。

國有農(nóng)場執(zhí)行五年期限的土地租賃合同,就可以滿足農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營需求,土地承包期限并非越長越好。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有外部性,包括水利供給、病蟲防止、作物布局等生產(chǎn)環(huán)節(jié),不是一家一戶能夠完成的。私人農(nóng)戶在土地上的排他性權(quán)利越強,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性越強,農(nóng)戶合作成本越高。當前土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)變成用益物權(quán),農(nóng)戶具備對抗集體干預的絕對權(quán)利,我國憲法規(guī)定的以家庭承包為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制無法落實,集體統(tǒng)籌不能發(fā)揮作用,一家一戶單打獨斗的經(jīng)營方式受到生產(chǎn)外部性的嚴重影響。國有農(nóng)場的土地利用率高,與農(nóng)場提供便利的公共服務有關。農(nóng)場的土地租賃不產(chǎn)生絕對權(quán)利,農(nóng)場能夠發(fā)揮統(tǒng)籌生產(chǎn)的功能。

土地承包經(jīng)營權(quán)理應是一個相對概念。我國農(nóng)村承包地主要用于糧食作物和蔬菜種植,少部分用于發(fā)展果樹。果樹經(jīng)營需要較長的土地權(quán)利,而較短的土地承包期限就能夠滿足糧食作物和蔬菜種植需求。國家政策將土地承包關系從30年不變延長為“長久不變”,已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的初衷。通過土地登記確權(quán)頒證,土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)變成農(nóng)民手中的“財產(chǎn)權(quán)”。土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料,變成農(nóng)民進城落戶后依然受保護的財產(chǎn)物。農(nóng)村土地制度從最初的配置土地資源的經(jīng)營制度,變成分割集體公有生產(chǎn)資料的變相私有化制度。當前農(nóng)村土地的低效利用問題,反映土地生產(chǎn)性與土地財產(chǎn)性的矛盾。

土地不僅具備生產(chǎn)功能,而且具有財產(chǎn)價值。不同土地制度的差異在于,土地不同屬性的實現(xiàn)方式存在差異。早期的土地承包經(jīng)營權(quán)制度,將土地使用權(quán)從集體剝離,向農(nóng)戶私人配置,通過經(jīng)營方式改變,提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。另一方面,集體通過收取土地承包費獲得集體提留,然后用于集體內(nèi)部公共支出,保持土地的公共財產(chǎn)屬性。第二輪土地承包之后,國家強化農(nóng)戶的權(quán)利并禁止集體收取土地承包費,土地的財產(chǎn)性從所有權(quán)向承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移,土地的私人財產(chǎn)性凸顯。土地承包經(jīng)營權(quán)具有了財產(chǎn)性,不種地的農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)費,“占有”土地就可獲得收益。與此同期,農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)的速度和規(guī)模加快,相當一部分農(nóng)民占有土地權(quán)利而不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在此背景下,國家土地政策從之前的穩(wěn)定承包關系向鼓勵土地流轉(zhuǎn)調(diào)整,試圖改變?nèi)说胤蛛x造成的土地低效利用問題。

大約自2008年開始,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快,中央提出創(chuàng)業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的政策目標,各地地方政府積極推動土地流轉(zhuǎn),出臺政策補貼農(nóng)業(yè)大戶和引導工商資本下鄉(xiāng),政府主導建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所等。目前,全國土地流轉(zhuǎn)面積占承包土地總面積的三分之一以上。

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之初一直現(xiàn)在,我國農(nóng)村土地制度似乎繞了一個圈。先以土地承包的方式將土地配置給千家萬戶,隨后以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率為目標,不斷強化農(nóng)戶手中的權(quán)利,第二輪土地承包以后,土地承包經(jīng)營權(quán)不斷固化,卻遭遇農(nóng)民開始脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的尷尬局面。土地權(quán)利固化遭遇城鎮(zhèn)化的意外,擁有土地權(quán)利的農(nóng)民大規(guī)模進城,于是,就推動土地流轉(zhuǎn)并向新型經(jīng)營主體配置土地資源。問題是,土地具有了財產(chǎn)價值,農(nóng)民是不會輕易退出土地權(quán)利的。國家提出土地“三權(quán)分置”改革,試圖將土地的生產(chǎn)性從千家萬戶手中剝離、再集中。之前在提高經(jīng)營效率目標下所進行的穩(wěn)定承包關系的努力,似乎做了無用功。

我國土地政策應當保持的基本理念是耕者有其田,就是說,由生產(chǎn)者占有土地權(quán)利,非生產(chǎn)者退出土地權(quán)利。早期實施土地承包經(jīng)營制度,促進土地要素與農(nóng)戶的結(jié)合,同時保障集體收取土地租金的權(quán)利,土地的生產(chǎn)性與財產(chǎn)性同時實現(xiàn)。目前的問題就在于,土地的財產(chǎn)性損害了土地的生產(chǎn)性。對于進城農(nóng)民和其他脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說,土地承包經(jīng)營權(quán)保護他們“占有”土地的權(quán)利,土地財產(chǎn)化的本質(zhì)是不生產(chǎn)者占有土地權(quán)利,而大量的土地資源被不生產(chǎn)者占有,必然會損害到土地利用效率。

國家推行土地流轉(zhuǎn)政策,提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”,試點土地承包經(jīng)營權(quán)退出政策等,都是要解決土地財產(chǎn)性對土地生產(chǎn)性的損害。問題在于,土地權(quán)利已經(jīng)配置到千家萬戶,嘗試在千家萬戶保留土地的財產(chǎn)權(quán)利的基礎上剝離土地生產(chǎn)性,再進行土地要素配置,這必然是交易成本很高的事情。譬如土地流轉(zhuǎn),一兩個釘子戶就可能造成規(guī)模經(jīng)營失敗。日本與我國臺灣地區(qū)在二戰(zhàn)之后進行過土地平權(quán)運動,之后隨著工業(yè)化和城市化推進也出現(xiàn)土地低效利用問題。為了重新配置地權(quán),日本和我國臺灣當局耗費大量人力物力,歷史經(jīng)驗表明,個體化的土地占有格局是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大障礙。最近幾十年以來的土地承包經(jīng)營制度改革,一直是在虛化集體所有權(quán)。離開集體土地所有制,我國農(nóng)村似乎在重蹈日本和我國臺灣地區(qū)的小土地占有制度的教訓。

站在農(nóng)民的角度,農(nóng)業(yè)經(jīng)營并非絕對無收益,而是收益相對低。當前的土地低效利用問題,與土地制度有關。地權(quán)分散造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營“規(guī)模不經(jīng)濟”,土地插花細碎造成農(nóng)業(yè)公共品供給難題,農(nóng)戶個體權(quán)利過大造成集體無法解決“一家一戶辦不好和不好辦”的公共事務。土地低效利用反映的是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的矛盾,是土地制度與城鎮(zhèn)化的不適應,是地權(quán)配置與人口流動的沖突。土地制度需要改革,更重要的是,需要調(diào)整土地制度改革的基本思路。

當前農(nóng)村土地低效利用問題土地表現(xiàn)是土地拋荒和土地季節(jié)性拋荒。土地全年拋荒在丘陵山區(qū)相對嚴重,平原地區(qū)以季節(jié)性拋荒為主。這與山區(qū)和平原的生產(chǎn)條件不同有關。還有一種地區(qū)性的差異是,一般農(nóng)村與城市郊區(qū)農(nóng)村的在土地利用效率上的差異。

近年來,我們多次調(diào)查武漢的農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題。如果是有心人,下次乘坐高鐵途徑武漢時會發(fā)現(xiàn),一旦進入武漢郊區(qū)范圍,到處都存在著土地拋荒現(xiàn)象。與周邊一般農(nóng)村地區(qū)相比,武漢城市郊區(qū)的農(nóng)村的土地拋荒更加嚴重。前幾年,媒體曾屢屢曝光武漢市周邊土地撂荒現(xiàn)象,武漢市政府壓力很大,下面的一些區(qū)縣政府拿出財政資金補貼農(nóng)戶,凡是解決土地撂荒可以獲得大約200元/畝的補貼。最近,我們又到武漢市下面的一個區(qū)調(diào)查,發(fā)現(xiàn)土地撂荒問題依然嚴重,很多土地要么是種樹,要么是長草。工商資本流轉(zhuǎn)土地之后,要么是套取政府補貼之后向小農(nóng)戶轉(zhuǎn)包,要么是荒廢、半荒廢。

按理說,越靠近城市的土地價值越高。在不改變土地用途的情況下,城市郊區(qū)土地可用于生產(chǎn)蔬菜水果,向城市提供生鮮產(chǎn)品,生鮮產(chǎn)品比大田糧食作物的經(jīng)濟價值更高。武漢市的情況則反映,城市郊區(qū)的土地利用效率更低。

城市郊區(qū)的土地利用率更低,這并不奇怪。原因是,與一般中西部農(nóng)村相比,城郊地區(qū)存在更多的就業(yè)機會。不僅年輕人很容易在附近工業(yè)園區(qū)找到工作,而且六七十歲的中老年人也很容易找到類似保安、清潔員、綠化工等臨時就業(yè)。我們在武漢黃陂區(qū)調(diào)查,當?shù)氐睦夏耆说酱迩f附近的蘑菇種植基地打臨工,工錢是10元/小時,類似的工作機會很多。中西部農(nóng)村的青壯年流向城市之后,中老年人和婦女職能務農(nóng),除種植條件特別差的山區(qū)土地之外,土地基本被利用。盡管與過去相比,土地利用率降低,但是全年拋荒卻是少數(shù),能種的土地基本被種上。城郊地區(qū)則不同,城郊的大量非正規(guī)就業(yè)機會將老人、婦女等半勞動力都吸納,農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高。黃陂的農(nóng)民說,我們打一天工勝過種地幾天,并且還沒有種地辛苦。打工輕松,且報酬高,土地利用自然沒人種。

另一方面,城郊地區(qū)農(nóng)民存在著土地被征收的預期。身邊發(fā)生的、看到的和聽到的征地拆遷“一夜暴富”的例子,將城郊地區(qū)農(nóng)民的胃口吊得高高的。前不久,武漢市提出了建設武漢長江新城的發(fā)展目標,要在漢口、武昌、漢陽三城之外,建設第四城。武漢長江新城號稱“武漢的雄安新區(qū)”。武漢的特點是大,大武漢這下是要更大了。我們所調(diào)研的黃陂村莊,距離漢口城區(qū)一二十公里,當?shù)乩习傩章犝f被納入新城建設范圍,村民說長江新城遠期規(guī)劃500平方公里。新的規(guī)劃,讓當?shù)乩习傩杖计鹆瞬疬w征地致富的夢想。一個300戶的村莊已經(jīng)有50戶向村委會提出申請房屋翻建,這是為未來的拆遷做準備。

城郊地區(qū)的土地低下利用,更加突出地反映土地生產(chǎn)性與土地財產(chǎn)性的矛盾。充分的就業(yè)機會下,城郊地區(qū)的人地分離程度更高,另一方面是,農(nóng)民在財產(chǎn)性層面對土地的高度依賴。受城市的輻射,城郊地區(qū)的土地被征收的可能性大,土地財產(chǎn)性更高,農(nóng)民對土地權(quán)利更看重,對土地的“占有”欲望更強烈。在土地被征收變現(xiàn)的預期下,城郊農(nóng)民更不會放棄手中的權(quán)利。城郊土地財產(chǎn)性更高,對土地生產(chǎn)性的損害更大,土地占有和土地利用的張力更大,我國農(nóng)村土地制度存在的一般矛盾在城郊地區(qū)被放大。

城鎮(zhèn)化會改變勞動力配置,也改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)。農(nóng)村勞動力流出農(nóng)村,倒逼土地資源重新配置。過去五十年,這個歷史過程在日本和我國臺灣地區(qū)已經(jīng)發(fā)生過。建立與城鎮(zhèn)化相適應的土地制度,關鍵是實現(xiàn)勞動力與土地生產(chǎn)資料的有效結(jié)合。

我國的城鎮(zhèn)化存在地區(qū)間不同步。東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化起步早,如長三角和珠三角地區(qū),在上世紀八九十年代已經(jīng)實現(xiàn)較高水平的工業(yè)化,農(nóng)村勞動力大規(guī)模流出農(nóng)業(yè)。中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化起步晚,大規(guī)模的農(nóng)民工流出現(xiàn)象發(fā)生在新世紀以后,本地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也發(fā)生在最近十多年。我國農(nóng)村土地制度在第二輪土地承包前后發(fā)生重大變化。第二輪土地承包之前,農(nóng)村土地承包經(jīng)營方式比較靈活,各地具有自主選擇土地承包方式的政策空間。第二輪土地承包之后,國家一刀切地推行“生不增、死不減”政策,并規(guī)定土地承包期30年不變,嚴禁集體調(diào)整土地。這一政策思路變化,為之后的土地利用矛盾埋下伏筆。

“生不增、死不減”政策最早源于貴州湄潭地區(qū)。八十年代后期,貴州湄潭被列入全國農(nóng)村改革試驗區(qū),試行農(nóng)村土地承包“生不增、死不減”做法。只經(jīng)過短暫的四五年試驗,就于九十年代初期被寫入中央文件,隨后成為第二土地承包的一般政策,向全國推廣。實際上,在第二輪土地承包之前,各地存在多種形式的土地承包經(jīng)營方式。比如山東地區(qū)的“兩田制”、長三角地區(qū)的集體經(jīng)營、珠三角地區(qū)的土地股份合作制等。

長三角和珠三角地區(qū)的工業(yè)化水平走在全國前列,九十年代自然選擇的集體經(jīng)營和土地合作制,都較好地解決了農(nóng)村勞動力流出后的土地利用問題。集體經(jīng)營和土股份合作制的共同特點是,虛化個體農(nóng)戶對土地權(quán)利的控制,將土地經(jīng)營使用權(quán)收歸集體,并向新型經(jīng)營主體重新配置。在國家沒有實施強制政策的情況下,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)自發(fā)地探索與本地情況相適應的土地制度形式,促進土地資源與生產(chǎn)經(jīng)營者結(jié)合,實現(xiàn)土地高效利用。目前上海農(nóng)村推行的“家庭農(nóng)場”、蘇南地區(qū)推行的“土地換保障”等,都是消滅一家一戶對土地的分散控制權(quán)利。城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)的做法表明,經(jīng)濟越發(fā)達、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度越高,個體對土地的控制權(quán)越弱和集體對土地的控制權(quán)利越強,土地利用效率就越高。

問題是,第二輪土地承包經(jīng)營以后,國家強制推行的“生不增、死不減”政策發(fā)端于貴州湄潭地區(qū),并且貴州湄潭的改革試驗也是在未得到充分論證的情況下,就匆匆忙忙變成國家政策。貴州湄潭屬于落后地區(qū),屬于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的后發(fā)地區(qū)。將后發(fā)工業(yè)化地區(qū)的做法向全國推廣,不僅與先發(fā)地區(qū)的做法相沖突,而且與之后的農(nóng)村形勢演變不適應。近年來,我們在珠三角和長三角地區(qū)調(diào)查,當?shù)鼗鶎庸ぷ髡咴诼鋵嵧恋卮_權(quán)工作時感到特別棘手。這些地區(qū)的土地資源已經(jīng)高度集中,再開倒車,反過來實施“確權(quán)確地確四至”,不僅毫無意義,而且人為制造不必要的矛盾。

對于廣大中西部地區(qū)來說,2000年以后,全國的工業(yè)化趨勢加速人口流出和本地城鎮(zhèn)化,“生不增、死不減”做法的不適應性日漸凸顯,陷入前面所說的土地生產(chǎn)性與財產(chǎn)性矛盾。國務院經(jīng)濟發(fā)展研究中心的一份調(diào)查表明,就算是貴州湄潭地區(qū)的農(nóng)民也有90%以上支持土地調(diào)整。貴州湄潭農(nóng)民在生產(chǎn)中遭遇的是實實在在的土地細碎化帶來生產(chǎn)不便利,至于學者所說的產(chǎn)權(quán)激勵,農(nóng)民倒是沒有切身的感受。

以“生不增、死不減”為核心的第二輪土地承包政策,實質(zhì)是削減集體所有權(quán),譬如嚴格限定集體調(diào)整土地、剝奪集體收取土地承包費的權(quán)利、推動土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化,等等。通過一系列的改革,集體的土地權(quán)利基本虛置。第二輪土地承包政策是“分地”的邏輯,在不改變所有權(quán)名義的情況下,將土地分給農(nóng)民。然而,同一時期,城鎮(zhèn)化推動農(nóng)民離開農(nóng)業(yè),農(nóng)民作為土地的權(quán)利主體從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者變成財產(chǎn)主體,土地承包經(jīng)營制度違背了促使生產(chǎn)資料與勞動者結(jié)合的制度初衷。當前出現(xiàn)的土地低效利用問題,反映的是土地與勞動者的錯位配置矛盾,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不占土地權(quán)利,占有土地權(quán)利的人已經(jīng)進城,土地制度改革制造出一大批“不在村地主”。

農(nóng)村土地屬于集體所有,集體所有的本質(zhì)是土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料屬于勞動群眾所有。在集體所有制下,農(nóng)民與土地的關系屬于勞動關系,而非財產(chǎn)性關系。也就是說,農(nóng)民通過向土地投入勞動來獲得收入,不能通過“占有”土地來獲得收益。取消剝削,實施按勞分配,是社會主義制度的重要方面。目前,土地制度改革流行的話語是,將土地變成不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“農(nóng)民”的財產(chǎn)權(quán),從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的真正農(nóng)民向那些“不在村地主”繳納高昂租金,土地權(quán)利成為“不在村地主”攝取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的工具。這既不利于土地利用,也無益于社會公平。

    校對:張亮亮
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