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住房創新｜荷蘭社會住宅：從大眾數量到小眾品質

王秋元

2017-10-17 17:18

探討住宅議題，首先要直面全球化下城鄉移民的城市處境，特別是不被社會福利制度所辨識，而導致邊緣化、弱勢、貧困與社會隔離。住宅，是人的基本需要，面對大量住宅需求，資本市場無法提供數量足夠，且勞工階級能負擔的住宅。住宅是城市治理的最重要社會議題，首要需求是如何提供弱勢群體可接受、可負擔的住所；如何避免社會隔離的現象，創造和諧社會；以及如何創造可持續發展的城市。

弱勢群體住宅的三種做法

第一種是比較消極的做法，即集中在城市邊緣的非正規住宅，并常常伴隨著非正規經濟。由于無法享有城市的基礎設施，因此造成一定的疾病威脅與社會不安全性。這種住宅多存在于發展中國家，如拉丁美洲與東南亞地區。巴西首都約有100萬人口，但城市周邊有700萬人口住在非正式住宅里，生活條件堪憂，沒有供水設施，常常由運水車運到社區，居民提著水桶買水。

第二種是自住住宅。自住住宅在歐洲很常見，政府無償提供土地與基本設施，以及財務支持、減稅或補貼措施，以降低自住住宅的市場進入門檻。

比較成功的案例如1919-1923年的維也納睦鄰運動（Settlement Movement in Vienna）。這個運動是小規模自發性發展起來的，通過鄰里之間互助而完成建造，一方面有技能的居民參與到建造運動中，一方面得到了地方政府的支持。這個模式的關鍵要素是，有優秀的建筑師參與其中。1920年代，幾乎所有的優秀建筑師都會參與社會住宅的建設，那一代建筑師把解決社會問題當做自己的責任。

自住住宅也有失敗案例，尤其是在拉丁美洲地區。比如智利的社會住宅由政府主導，項目多為幾萬人的住宅區，將低收入人群大量集中于一定區域，一般是遠離城市的地區，因而時常產生社會隔離的“囚禁效應”（prison effect）。這些住宅常常設施簡陋，缺乏良好的開放空間和購物空間，也缺乏維護，引發了安全問題。

第三種就是社會住宅。其特征是：只租不售；資金由政府補助；控制租金；由第三方非營利機構經營管理；按社會條件分配住房。對于社會住宅的準入條件，各個國家的標準各有側重。比如，荷蘭傾向于提供給需要社會協助的群體，如單親母親，以幫助她們更容易地融入社會體系。

以歐洲社會住宅為例，大致上有兩種住房政策。一是狹義/針對性方案，比利時、意大利、西班牙等過采取了這種做法，由政府建造的低租金高補助住宅，提供給低收入群體。然而，這種做法有一些缺點。一方面，為了落實最低租金，必須大力資助建設費用；另一方面為了控制成本，會降低住宅品質，房屋的使用年限也隨之下降。更糟的是，由于只提供給都市貧民，就意味著會產生此類住宅區的污名化與排斥現象，于是低品質社會住宅與都市貧民的集合形成了都市貧民窟。此外，由于每戶的補貼金額很高，因此在住宅市場的占有率相對有限，比如意大利與比利時的社會住宅約占住宅市場的4%。

二是廣義/普遍性方案，德國、荷蘭、瑞典等國的社會住宅是面向廣義的大眾市場。這種住宅的租金相對提高，政府針對低收入群體會提供額外的補貼，而中產階級則須承擔部分建造成本。由于有這樣的彈性，為了達到中產階級能夠接受的住宅品質，建造標準要比“狹義/針對性方案”的社會住宅高，并且這個模式由于操作彈性較大，可以進行大量提供。

享有住宅是所有人的權利，提供住房是社會的責任

荷蘭早在1901年就頒布住宅法案，是世界上最早的住宅法案，提出“享有住宅是所有人的權利，提供住房是社會的責任”，作為送給女王的禮物，象征著和諧社會的意義。

該法案在國家層面上確立了社會住宅體系，并奠定了現代城市規劃的基礎。荷蘭住房法案的指導方針雖然經歷近一個世紀的政治與全球局勢的變化，主要城市如阿姆斯特丹、鹿特丹等在二十世紀20、30年代的擴張與規劃，都是基于“提供住房是公共責任”這一原則。

為了確保房屋得到恰當的維護和修復，地方政府采取了兩個主要手段：“建筑禁令”和“空屋征用”。在荷蘭，對于閑置空屋，政府可以強制征收；對于缺乏維修的房屋，政府也可以強制介入，以便推進房屋后續的維護機制。

在荷蘭，大概60%的民眾都可申請社會住宅，無論是中等收入者，還是大學生，也不需要是家庭。這樣一來，就能靈活地調整住宅區的社會結構，使不同的社會階層、不同收入人群共享同一個社區，共用游樂場、學校、購物中心等設施。由于中高收入家庭與低收入家庭的孩子們在一起上學，從小玩在一塊兒，就能自然而然達到社會融合。

荷蘭社會住宅建立了一個健康的、可攤還的財務計劃，以避免土地及房地產的投機行為。其財務循環的規律是：

（1）將房租設定在中等收入居民無需補貼即可負擔的價格上，只針對低收入者提供租金補貼；

（2）補貼來自國家借貸，需從租金收入中償還借貸；

（3）通過土地政策（尤其是土地租賃體系）限制社會住宅成本，以保障低租金；

（4）政府以整個社會住宅作為擔保，與銀行協商將借貸攤還期的長度設定為長達50年，并政策性地降低攤還總額；

（5）由于借貸攤還期足夠長，在建設成本回收后，租金成為純收益。這個收益會投入新的社會住宅開發，或用于社會住宅的維護，形成財務循環；

（6）對于可售的社會住宅，規定不得轉讓給私人，只能轉讓給政府，以避免投機炒房。

阿姆斯特丹自19世紀末開始實施土地租賃制度。1942年起，阿姆斯特丹市政府停止出售公有土地，并且開始買回土地，全市80%的土地所有權為公有，設定90年批租使用權，使得政府對土地使用和地價的調控具有很大的權力。在這樣的情況下，社會住宅在住宅市場的占有率高達60-80%。即使在新自由主義私有化的大浪潮下，仍有大比例的居民居住在社會住宅中。

以阿姆斯特丹作為一個縮影，可以看到荷蘭的社會住宅在不同階段的形式。第一個階段是1920年代以阿姆斯特丹學院派為代表，很多著名建筑師都投入社會住宅的建設，當時的概念是要使社會住宅擁有高品質，要讓勞工階級有家的驕傲感，在細節處理上非常注重美學。第二階段是受到田園城市影響的1930年代，住宅通過大量的綠地來塑造社區空間。第三階段是1960年代的預制結構，使社會住宅得以快速興建，維修簡易，造價低，因此出現了高層社會住宅。

阿姆斯特丹學派（School of Amsterdam），1921年的社會住宅。本文圖片均由作者提供。

社會住宅的經營管理

社會住宅的經營管理有三種形式。一是住宅公法人（Public housing corporations），例如阿姆斯特丹市政府住宅部門中負責社會住宅的機構。1980年代以后，一些政府社會住宅機構開始私有化，以擁有較靈活的市場競爭力，但其董事會中仍有政府席位，并以非營利為主。但此制度容易產生球員兼裁判的現象，政府是住宅提供者，那么誰來監督住宅公法人？為了避免官官相護和裙帶關系，市政府一方面要給予住宅公法人相當獨立的地位，另一方面要保證獨立監督與控制管理之間不能有太多聯系。

第二種形式較為普遍，即以非營利組織（Non-profit organizations）來經營管理社會住宅。非營利組織多為基金會或協會，把政府的監督控制單純化，也加強了居民的參與。非營利組織的經營規模有彈性，最小規模是依據組織管理能力和維護效率而定，一般不小于1000個住宅單元，以保證規模經濟。在大多數歐洲國家，可以看到其規模在日益增加。

第三種形式為住宅合作社（Housing Co-operatives），即自有住宅與出租住宅的中間管理機構，這種形式在荷蘭很常見。住宅合作社由居住區居民組成，房屋承租者和自持者的權利幾乎相同，可以把居住權留給下一代或其他家庭成員，但房屋的承租者和所有權的轉讓對象都必須是合作社，不允許私自轉讓。此外，轉讓給合作社的售價是根據原承購價加上通貨膨脹指數的補償金。通過這個辦法排除投機炒房和價格不合理的問題，契合“住宅不是商品”以及“人人有居所”的原則。

多樣性的住宅發展與都市更新

荷蘭社會住宅的演變，一方面朝向了多樣性的住宅發展，另一方面是在重點項目中與城市更新相結合。

1990年代，荷蘭中央政府、地方市政府以及社會住宅法人共同發展了新策略：多樣性的住宅方案（differentiated housing）。這些方案有以下幾項特征：首先是消除隔離，要求社會住宅的興建朝向自有住宅與社會住宅混合搭配，致力于融合不同的社會階層。

其次是具有更強的機能性混合。過去的社會住宅沒有與商業設施、小規模辦公空間和小店鋪相混合，導致大部分社會住宅在夜間沒有人氣。因此新策略中的商住混合，特別重視與小型企業及辦公相結合的商業及文化活動。

最后一個特征是，住宅供給不再以統計數據平均水平為目標，而更重視個體差異的多樣化價值。荷蘭的住宅發展采取社會價值的立場，認為人的價值觀和生活是有差異性的，沒有所謂的“大眾”，城市乃由非常多的小眾組成，而這些小眾并不是由經濟收入界定，而是有種種不同的特殊需求及期待。例如剛踏入社會的大學畢業生，收入不高，但與退休教授或企業家有共同的價值觀，因而可以住在一起。在城市幾百萬人口中抽取出不同面向的小眾，如果給他們提供適當的住宅，他們就會愿意住在一起。

“眾多的小眾”這個概念轉變非常重要。即不應只用量化指標來界定人群，住宅的設施、環境和裝修，都要根據各類社群的不同生活方式、行為模式、價值體系來創造多樣性住宅，提高整個住宅計劃的品質，而政府與住宅公法人都必須學會操作和經營多樣性的住宅。在差異性中找出相容性來解決社會矛盾，對社會融合提供了很大助力。

Bijlmermeer更新計劃

Bijlmermeer住宅區位于阿姆斯特丹東南面。在1950年代住房短缺、城市擴張，1960年代老城區衰頹的背景下，受到國際現代建筑協會的影響，Bijlmermeer于1970年代開發，目標是一座單一社會住宅功能的衛星城市，擁有10萬人口、31個街區，12500個住宅單元分布在10層高的住宅樓里。社區采用現代主義的規劃方式：人車分離，汽車停到連接周邊公路的立體停車場；地面全是綠化空間，巨大的庭院猶如公園只準行人與自行車進入；六角形的建筑形態象征沒有空間差異的平等主義，標準化、大量重復的預制構件的高樓代表烏托邦現代化。當時的建筑師，設想會吸引大量中產階級住到這里，但事與愿違。

1970年開發的Bijlmermeer住宅區。

一些有社會反省性的建筑師提出了一種危機感，他們認為這種大規模社會住宅的興建會帶來很大的社會問題。但當時的市長急于政績表現，認為大量的社會住宅象征社會福利，而執意執行該計劃。實施后的Bijlmermeer社區產生了很大問題：建成三四年后入住率只達到30%；資金跟不上如此大規模的建設，導致許多配套設施（例如游泳池，運動中心）停滯；巨大的綠地庭院也因疏于維護而荒廢；原本預設的中產階級并沒有大量搬進來，而且遠離城市的生活成本遠高于市中心，中產階級陸續搬離，這里就成為低收入與弱勢人群的聚集地；閑置空間成為社區死角和犯罪溫床。

1970年代的租客運動。

到了1970年代，社會住宅承租戶要求政府改善頹敗的家園，逐步形成了1980年代到1990年代的更新計劃。更新計劃首先訴求住宅形式的多樣性：拆掉一半的高層建筑；改造高層建筑，一、二層引進辦公或商業，如理發店和雜貨店，形成混合使用；區分出不同區域，賦予每個片區庭院獨有的特色；拆除公路邊的立體停車場，設置臨近住宅的停車空間；將公共綠地區分為私人庭院以及只有同棟樓住戶可以進出的半私人花園，減少大型公共空間以達到更好的社會掌控；重新整合了購物、教育和娛樂等高品質服務設施，包括新穎而設計細致的中央公園；支持當地的社區參與。

最重要的是，這么長時間的更新計劃需要大量的居民參與，尤其是大量的移民。更新之后的Bijlmermeer成為了區域文化引擎，更新后的公共設施為很多節慶活動提供了場地。2017年的密斯·凡·德羅獎頒給了da Flat Klelburg項目：它是一個未被改造掉的長排屋，作為社會住宅歷史上的一種建筑形式被保留下來。這個項目從500多個競賽方案中脫穎而出，項目只做了一樓公共空間廊道的改造，建筑單元內部保留了毛坯房，以使更多的居民能參與其中。

Bijlmermeer社區的改造項目de Flat Kleiburg (do-it-yourself)獲得2017年密斯·凡·德羅獎。

阿姆斯特丹東側港區的重建計劃

阿姆斯特丹東側港區的重建計劃。

阿姆斯特丹東側港區是1988年的第一代國家重點項目，由于港口慢慢往北海移動，城市內的碼頭就閑置了，這些閑置的土地變成最好的再利用區域。該地區占地面積將近80公頃，分布在4個人工半島及鄰近碼頭上。項目共建造了5500戶住宅，以及辦公空間、購物商場和其他服務設施。

根據多樣性住宅方案，包括從補貼住宅到運河邊高檔單戶豪宅的不同級別的住宅，社會住宅與私有住宅各占一半，以后者補貼前者。該項目由總規劃師承擔總體規劃，總體規劃下有三位獨立建筑師進行各別碼頭的設計，設計任務為：每公頃建100套住宅單元，社會住宅與私人住宅各半。

從總平面圖來看，其中一個碼頭圍合出一個內陸開發空間，通過小運河創造彼此連通的精致住宅。另一位建筑師的做法則完全不同，碼頭上安排兩個中心住宅，其他是排屋式以及沿著運河的高檔私有住宅。四層樓的排屋看不出哪個是私有住宅、哪個是社會住宅，二者完全融合在一起。

阿姆斯特丹東側港區重建后（Eastern Docklands: KNSM eiland）

阿姆斯特丹GWL自來水廠的改造

阿姆斯特丹GWL自來水廠改造計劃可以說是徹底實踐“眾多小眾”這個概念。

這個自來水廠改造計劃的概念是生態無車的住宅區。該基地比鄰19世紀的舊城區，占地6公頃，規劃建造600個住宅單元和一些商業文化設施，其中，水塔、水閘等設施修復改造為餐廳、辦公和文化中心。住宅的類別為：50%社會住宅，25%提供給中等收入者的有補貼的自用住宅，25%豪華住宅。

該項目的特殊之處是沒有私人停車場，只提供共享的停車單元（5個住宅單元1個停車位），但有很多庭院和花園。很多人懷疑這可行嗎？但實際上還沒有完工就已銷售一空，這就是小眾概念的運用，讓城市里具有共同生活價值的人群共享和共融。比如，有一個剛畢業的學生住在這里十年多，兩房的住宅單元房租4、5千人民幣，而且有自己的小庭院。他的樓上就是一位CEO，他們交流很多關于園藝或環保的觀念。這個案例把多樣性住宅實踐到了極限，而且非常成功。