【編者按】

2017年，中國(guó)司法體制改革進(jìn)入“決戰(zhàn)之年”，即將“打掃戰(zhàn)場(chǎng)，清理死角”。

由最高人民法院牽頭抓總的18項(xiàng)改革任務(wù)已全部完成，人民法院“四五改革綱要”提出的65項(xiàng)改革舉措也已全面推開(kāi)。

五年來(lái)，法院系統(tǒng)在改革方面作出一系列探索：一批冤假錯(cuò)案得到糾正，在反思中推動(dòng)司法制度的完善；家事審判更注重對(duì)危機(jī)婚姻的救治；環(huán)境公益訴訟制度確立，探索跨區(qū)劃管轄破除地方利益；法院內(nèi)部改革對(duì)自己“動(dòng)刀子”；作出基本解決執(zhí)行難承諾，消除執(zhí)行不作為，讓執(zhí)行長(zhǎng)出“利牙鐵齒”。

如何讓改革成果落地生根？如何直面改革的困難和問(wèn)題，避免少走彎路？

十九大召開(kāi)前夕，澎湃新聞(www.kxwhcb.com)專訪了最高法五位親歷改革的中國(guó)二級(jí)大法官，以期為中國(guó)法院司改進(jìn)程留下注解。

本期專訪嘉賓：最高人民法院黨組副書(shū)記、副院長(zhǎng)，第三巡回法庭庭長(zhǎng)、二級(jí)大法官江必新。

環(huán)境公益訴訟制度確立，審結(jié)案件近400起

澎湃新聞：司法不手軟，環(huán)保才有力。十八屆四中全會(huì)決定再次強(qiáng)調(diào)要以“最嚴(yán)格”的制度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。近年來(lái)，環(huán)境司法在生態(tài)文明建設(shè)上是如何做的？

江必新：在2015年騰格里沙漠污染事件中，多家企業(yè)違規(guī)排污形成的巨大的污水蒸發(fā)池，使騰格里沙漠原本脆弱的生態(tài)環(huán)境和地下水遭受了嚴(yán)重污染。

在事件被曝光后不久，有社會(huì)組織向法院起訴8家污染企業(yè)，要求他們承擔(dān)修復(fù)騰格里沙漠受損生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。在當(dāng)?shù)攸h委和政府的重視和指揮下，在有關(guān)法院的大力協(xié)調(diào)下，就在上個(gè)月，這起案件有了最終的結(jié)果。8家污染企業(yè)要投入5.69億元土壤修復(fù)資金，并承擔(dān)環(huán)境損失公益金600萬(wàn)元。

這是一起典型的環(huán)境公益訴訟案件。近年來(lái)，一些地方盲目追求經(jīng)濟(jì)利益而忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重退化，惡性環(huán)境污染事件頻發(fā)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成了很大影響。在過(guò)去的一段時(shí)期，礙于傳統(tǒng)法律制度體系的束縛，司法僅關(guān)注于公民個(gè)體的人身、財(cái)產(chǎn)損失而對(duì)環(huán)境公共利益的救濟(jì)無(wú)能為力。

隨著2012年以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)相繼修訂《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》，環(huán)境公益訴訟制度得以正式確立，成為立法和司法為保護(hù)環(huán)境公共利益開(kāi)出的一劑良方。

澎湃新聞：有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是一種“第三方訴訟”。與其他訴訟相比，環(huán)境司法有哪些特點(diǎn)？

江必新：與普通的侵權(quán)訴訟相比，環(huán)境公益訴訟具有諸多的特殊性。圍繞環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn),各級(jí)人民法院在審判和執(zhí)行過(guò)程中,進(jìn)行了諸多創(chuàng)新，形成了一系列獨(dú)具特色的理念和工作機(jī)制。

首先，環(huán)境公益訴訟的受害人具有不特定性。對(duì)環(huán)境公共利益造成的損害，往往是對(duì)社會(huì)公眾而不僅僅是對(duì)某一特定的組織和個(gè)人造成的損害。

這個(gè)特點(diǎn)導(dǎo)致的后果是，作為普通的個(gè)人或組織，或者認(rèn)為事不關(guān)己沒(méi)有動(dòng)力提起訴訟；或者擔(dān)心浪費(fèi)人力物力和財(cái)力不愿意提起訴訟,或者寄希望于別人提起訴訟自己“搭便車(chē)”獲益，導(dǎo)致最終沒(méi)有人提起訴訟；還有可能提起大量嚴(yán)重同質(zhì)化的訴訟，擠占有限司法資源。無(wú)論哪一種情形，都不符合我們保護(hù)環(huán)境公共利益的目標(biāo)。

因此，有必要基于公益代表人的理念建構(gòu)公益訴訟制度，由相對(duì)專業(yè)的法定機(jī)關(guān)（包括人民檢察院）、和具備一定條件的社會(huì)組織代表社會(huì)公眾作為原告提起訴訟。同時(shí)，我們還對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)條件作出規(guī)定，以確保他們能夠站在社會(huì)公眾的立場(chǎng)上提起訴訟。

截至目前，全國(guó)法院已立案受理社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟121件，審結(jié)65件；受理檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件843件，已審結(jié)390件。

澎湃新聞：在新環(huán)保法中，法律賦予了公民個(gè)人、社會(huì)組織以知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。百姓如何借用司法的力量保護(hù)環(huán)境公共利益？

江必新：環(huán)境公共利益的損害通常具有漸進(jìn)性、累積性以及難以逆轉(zhuǎn)性。要避免環(huán)境公共利益損害的發(fā)生和擴(kuò)大，必須樹(shù)立防患于未然的理念，建立提前干預(yù)機(jī)制，允許起訴人起訴可能造成環(huán)境公共利益損害的行為，并要求有權(quán)機(jī)關(guān)制止相關(guān)行為。

一是由原告起訴負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政主管部門(mén)。在當(dāng)前的制度體系下，政府是預(yù)防生態(tài)環(huán)境破壞的第一責(zé)任主體。而政府的預(yù)防功能，往往是通過(guò)國(guó)土資源主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)等相關(guān)部門(mén)落實(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度等實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)這些部門(mén)沒(méi)有按照法律的規(guī)定依法履行事前監(jiān)管職責(zé)，法院就可以通過(guò)依法審理這些公益訴訟案件，督促行政主管部門(mén)及時(shí)履職，防止生態(tài)環(huán)境破壞結(jié)果的發(fā)生。 二是由原告起訴有造成生態(tài)環(huán)境破壞重大風(fēng)險(xiǎn)的直接行為人。

“環(huán)境公益訴訟易受干預(yù)，探索跨行政區(qū)劃管轄”

澎湃新聞：過(guò)去，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”等現(xiàn)象。對(duì)于復(fù)雜的環(huán)境糾紛，其背后存有哪些利益的博弈？

江必新：生態(tài)環(huán)境問(wèn)題需要面對(duì)廣泛社會(huì)主體的不同訴求，容易產(chǎn)生矛盾和沖突，集中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，個(gè)人利益與公共利益的矛盾，局部利益與整體利益的矛盾以及當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾等等。

當(dāng)前，最突出、最核心的無(wú)疑是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，而公益訴訟必須要在這兩種利益中作出妥善平衡。

澎湃新聞：在這一背景下，法院如何確保公正審理和裁判？

江必新：在一些環(huán)境公益訴訟案件中，污染物在被排放之后，往往隨著空氣、水流流動(dòng)到別的地區(qū)，從而引發(fā)跨行政區(qū)劃的污染。而少數(shù)地方為了保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可能對(duì)法院施加不利影響，特別是涉及到外地原告的案件時(shí)，審理案件的“主客場(chǎng)”現(xiàn)象嚴(yán)重，使法院難以作出客觀公正的判決。

環(huán)境公益訴訟易受干預(yù)的特征，促使我們基于獨(dú)立審判的理念，改變傳統(tǒng)的按照行政區(qū)劃案件管轄模式，探索環(huán)境公益訴訟案件按照流域、生態(tài)功能區(qū)劃等跨行政區(qū)劃管轄。目前來(lái)看，這項(xiàng)改革制度取得了很大的進(jìn)展。

例如，貴州省高級(jí)人民法院根據(jù)省內(nèi)主要河流的流域范圍將全省劃分為四個(gè)生態(tài)司法保護(hù)板塊，由4個(gè)中級(jí)人民法院，5個(gè)基層人民法院集中管轄包括環(huán)境公益訴訟等相關(guān)案件，這些都是在流域范圍內(nèi)探索案件集中管轄的很好例證。

“實(shí)施舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移制度，要為環(huán)境修復(fù)提供救濟(jì)”

澎湃新聞：環(huán)境司法為公益訴訟打開(kāi)了一扇門(mén)，但在實(shí)踐中，原告往往會(huì)面臨艱巨性的“證明責(zé)任”，若堅(jiān)持傳統(tǒng)“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任原則，環(huán)境污染受害人的權(quán)益就很難獲得救濟(jì)。為此，法院做了哪些努力？

江必新：在環(huán)境公益訴訟中，由于損害具有復(fù)雜性、間接性、變異性、流動(dòng)性和累積性的特點(diǎn)，涉及物理學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)反應(yīng)，有時(shí)由多個(gè)原因?qū)е乱粋€(gè)結(jié)果，受損害機(jī)理各異，導(dǎo)致了原告在因果關(guān)系的舉證上存在很大的困難。

例如，果農(nóng)發(fā)現(xiàn)自己的果樹(shù)減產(chǎn)了，他認(rèn)為是周邊工廠排放的煙塵導(dǎo)致。但是他要證明這兩者之間的因果關(guān)系是相當(dāng)困難的。

為了解決原告舉證的困難，我們基于訴訟當(dāng)事人實(shí)質(zhì)對(duì)等和平等武裝的理念,對(duì)環(huán)境公益訴訟實(shí)行舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的制度。即將某些舉證責(zé)任從原告轉(zhuǎn)移給被告，而由被告就其侵害行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證證明責(zé)任。

此外,我們還借鑒國(guó)外的支持起訴制度，解決原告舉證難的問(wèn)題。例如，在果農(nóng)案件中，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以作為支持起訴人，由環(huán)保局來(lái)收集工廠違法排污的相關(guān)證據(jù)向法庭提供，可以大大提升原告的舉證能力。

澎湃新聞：在《環(huán)保法（修訂案）》通過(guò)后不久，2014年6月，最高人民法院宣布成立環(huán)境資源審判庭。在您看來(lái)，環(huán)境資源訴訟的審理難在哪里？

江必新：從1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布至今，我國(guó)已經(jīng)形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為環(huán)境基本法，并由30多部單行法以及大量行政法規(guī)、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)組成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。

環(huán)境公益訴訟還具有自然科學(xué)方面的專業(yè)性，涉及到一系列自然科學(xué)知識(shí)，包括如何判斷環(huán)境污染的致害機(jī)理以準(zhǔn)確確定因果關(guān)系，如何對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害進(jìn)行評(píng)估并量化，如何根據(jù)受損的情形確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案等，這些都對(duì)審判人員的自然科學(xué)專業(yè)能力提出了很高要求。

為了讓法官能夠適應(yīng)專業(yè)性的要求，最高人民法院于2014年6月設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，指導(dǎo)全國(guó)開(kāi)展環(huán)境資源審判工作。

三年間，全國(guó)各級(jí)法院設(shè)立環(huán)境資源審判專門(mén)機(jī)構(gòu)956個(gè)，集中審理包括環(huán)境公益訴訟案件在內(nèi)的各類(lèi)環(huán)境資源案件，推動(dòng)了審判專業(yè)化發(fā)展。

澎湃新聞：大多數(shù)情況下，當(dāng)案件起訴到法院時(shí)，往往是生態(tài)環(huán)境已經(jīng)被破壞。如果無(wú)法做到防患未然，如何進(jìn)行事后救濟(jì)？

江必新：環(huán)境修復(fù)在環(huán)境公共利益救濟(jì)中的不可或缺性，公益訴訟必須盡可能恢復(fù)受損的生態(tài)功能。我們基于恢復(fù)性司法的理念，把恢復(fù)生態(tài)環(huán)境作為重要的責(zé)任方式。

實(shí)踐中經(jīng)常遇到的問(wèn)題是，諸如水污染或空氣污染往往可以通過(guò)自凈功能得以恢復(fù)。這時(shí)候是否還需要法院判決修復(fù)呢？江蘇法院在審理泰州“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”時(shí)就遇到這個(gè)問(wèn)題。被告提出抗辯說(shuō)，受到污染的水體水質(zhì)已經(jīng)自然恢復(fù)了，所以不應(yīng)當(dāng)再承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。

澎湃新聞：對(duì)此，法院如何進(jìn)行釋法說(shuō)理？

江必新：我們?cè)诓门形臅?shū)中對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。我們認(rèn)為，雖然水體污染自行恢復(fù)了，但是污染物并沒(méi)有消失，而是累積下來(lái)。如果不及時(shí)修復(fù)，這些不斷累積的污染物必將超出河流的承載能力最終導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的損害。最后依法判決被告承擔(dān)了修復(fù)費(fèi)用。所以，生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)并不能當(dāng)然免除污染者的責(zé)任。

另一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，如果受損生態(tài)環(huán)境已經(jīng)無(wú)法修復(fù)了怎么辦？在實(shí)踐中我們探索了替代性修復(fù)措施。例如，在江蘇法院審理的另一起案件中，法院判決被告在兩年內(nèi)提供總共960個(gè)小時(shí)的公益勞動(dòng)，這就是替代性修復(fù)責(zé)任的很好例證。

“環(huán)境公益訴訟并非不二法門(mén)，有賴于每個(gè)人的行動(dòng)”

澎湃新聞：在環(huán)境糾紛解決方面，民眾如何參與監(jiān)督？如何讓環(huán)境司法走出困境？

江必新：為了保障審判權(quán)的依法、公正行使，各級(jí)法院借助公眾對(duì)環(huán)境事務(wù)的參與熱情，基于公眾參與的理念，將公眾參與作為提升環(huán)境公益訴訟司法公信力、加強(qiáng)群眾監(jiān)督、排除案外干預(yù)的重要方式。

例如，在公益訴訟制度設(shè)計(jì)上，我們要求案件原被告雙方調(diào)解或者和解的，必須將調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議進(jìn)行公告，并規(guī)定公告期不少于三十日，以接受全社會(huì)的監(jiān)督，避免原告因個(gè)人私利或受到外部壓力而與被告私下達(dá)成協(xié)議損害環(huán)境公共利益。各級(jí)法院還積極推動(dòng)人民陪審員參審案件，推動(dòng)案件公開(kāi)開(kāi)庭審理和網(wǎng)絡(luò)直播，并將裁判文書(shū)在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)公開(kāi)。

澎湃新聞：您覺(jué)得通過(guò)司法的力量是否能解決所有的環(huán)境問(wèn)題？

江必新：2015年至今，全國(guó)法院已經(jīng)受理和審理各類(lèi)環(huán)境公益訴訟案件目前共受理公益訴訟案件964件 ，結(jié)案455件。

我要特別強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)：就保護(hù)環(huán)境公共利益而言，司法只是最后一道防線，環(huán)境公益訴訟也并非不二法門(mén)。除此之外，還有賴于立法機(jī)關(guān)不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系；有賴于行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定做好事先預(yù)防和事后追責(zé)；有賴于檢察機(jī)關(guān)的及時(shí)有效地起訴和強(qiáng)有力的監(jiān)督，尤其是有賴于我們每一個(gè)公民的自覺(jué)行動(dòng)。

我們每個(gè)人每天都在消耗大自然清潔的空氣、水、礦產(chǎn)資源，同時(shí)也在向大自然排放生產(chǎn)、生活廢棄物。故我們每個(gè)人都可能是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的制造者。而我們?cè)陉P(guān)注環(huán)境問(wèn)題的時(shí)候，往往去批判企業(yè)的違法、行政的不作為或是司法的缺位，卻忽略了自己可能也是造成環(huán)境問(wèn)題的一分子。

在此，我也呼吁每一個(gè)人都要自覺(jué)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，踐行綠色低碳生活方式，盡量減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，從而讓嚴(yán)格的環(huán)境立法、執(zhí)法和司法成為國(guó)人有尊嚴(yán)和體面生活的保障。