高密度城市和城市病

在世界各地的超大城市，有成功的城市，也有失敗的城市；中小城市也有成功的城市，也有失敗的城市，所以超大城市和“城市病”是并非必然關(guān)聯(lián)的。超大城市的高密度往往被認(rèn)為是發(fā)展的困境，而實(shí)際上高密度卻恰恰是超大城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。高密度帶來(lái)成本的降低和集聚效應(yīng)，擴(kuò)展了生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條和創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮，通過(guò)強(qiáng)化城市的多樣性增強(qiáng)城市的創(chuàng)新，同時(shí)深化人群之間的經(jīng)濟(jì)分工和社會(huì)交往，創(chuàng)造出富有活力和更加安全的城市。

即使在上海，我們也看到所謂“城市病”不是在高密度的中心城區(qū)，而是在相對(duì)低密度的城郊結(jié)合部，這也說(shuō)明高密度并非會(huì)造成城市病。高密度某種意義上是更加繁榮和良好的城市治理，而真實(shí)的情況是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展的成功才導(dǎo)致了高密度的人口增長(zhǎng)和聚集。超大城市中存在的貧困、擁擠、安全等問(wèn)題不是因?yàn)楦呙芏龋潜憩F(xiàn)為擁擠，因?yàn)閾頂D有的時(shí)候恰恰不是高密度，而是低密度。高密度的城市能夠通過(guò)公共投資的增加改變擁擠，通過(guò)管理和服務(wù)水平的提高提高城市的效率。因此，超大城市成長(zhǎng)過(guò)程中表現(xiàn)出的各種“城市病”不是由高密度帶來(lái)的，而是由于城市生活偏離于城市發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理。同時(shí)，我們還看到，城市發(fā)展內(nèi)在地具有不斷提高高密度的趨勢(shì)，我們看到一些高密度的全球城市取得成功，這些城市甚至還在進(jìn)一步高密度化。

總之，高密度的超大城市并非就會(huì)帶來(lái)“城市病”。從人口的角度看，“城市病”的本質(zhì)在于人口的快速增長(zhǎng)與城市的管理和服務(wù)能力不足的矛盾。因此，對(duì)高密度的超大城市實(shí)現(xiàn)有效治理，需要加強(qiáng)城市公共服務(wù)供給的水平，需要提升城市的管理能力。高密度城市的城市管理和服務(wù)，應(yīng)該實(shí)行一種精細(xì)化的管理。

擴(kuò)展人口信息化的能力

人口是城市管理和服務(wù)的基礎(chǔ)，高密度城市的精細(xì)化管理需要切實(shí)認(rèn)識(shí)人口，把握人口狀況和變動(dòng)，基于人口的現(xiàn)實(shí)需求提供多樣性和適應(yīng)性的管理服務(wù)。因此精細(xì)化管理首先要求可以獲得人口數(shù)量結(jié)構(gòu)分布和動(dòng)態(tài)的精細(xì)化信息，基于人口的多樣性提供有針對(duì)性的管理服務(wù)。

城市管理和服務(wù)首先需要做到“心中有數(shù)”，因?yàn)槿丝跀?shù)量是公共服務(wù)配置的基礎(chǔ)。對(duì)人口總量和多樣化的人口狀況的準(zhǔn)確把握，是城市管理和服務(wù)首先需要獲得的資料。例如上海有著400萬(wàn)的流動(dòng)兒童，有著460萬(wàn)的戶籍老年人口，或者是接近500萬(wàn)的常住老年人口，等等這些城市的基本人口學(xué)特征決定了城市管理和服務(wù)的基本任務(wù)。我們也看到城市郊區(qū)的入學(xué)難，實(shí)際上不是由于人口多造成的，而是由于教育資源的配置和人口的增長(zhǎng)相脫節(jié)造成的，這些都說(shuō)明把握好人口總量和多樣性的人口結(jié)構(gòu)對(duì)精細(xì)化城市管理非常重要。

在加強(qiáng)城市管理服務(wù)的過(guò)程中，尤其需要重視人口的結(jié)構(gòu)性和人口分布。即使在兩個(gè)人口數(shù)量類似的社區(qū)，如果一個(gè)社區(qū)老齡化程度較高、而另外一個(gè)社區(qū)少年兒童人口的比重更高，社區(qū)人口的差別性塑造出社區(qū)的不同特點(diǎn)，所需要的公共設(shè)施的配置也完全不同。對(duì)于超大城市來(lái)說(shuō)，由于人口密度的提高帶來(lái)人口的多樣性，也使得不同的人口分別有著不同的具體需求，這些需求包括從懷孕、生育和圍產(chǎn)期服務(wù)，從0-3歲的托育托幼到人口的老年和死亡整個(gè)人口生命過(guò)程。不同教育程度、不同性別、收入不同的人口的需求也有所不同。更有針對(duì)性地把握人口特點(diǎn)，針對(duì)人口的具體需求才能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的管理。

與此同時(shí)，超大城市的人口又是不斷地發(fā)生變動(dòng)。城市中的人口遷移流動(dòng)具有動(dòng)態(tài)性，城市中不斷有人口進(jìn)入城市和沉淀下來(lái)，并且發(fā)生著多期動(dòng)態(tài)的家庭型遷移，遷移流動(dòng)人口也逐步地離開(kāi)城市。而在城市不同空間的人的活動(dòng)又有著相當(dāng)?shù)膶?shí)時(shí)性，職業(yè)和居住的分離決定了人口的空間動(dòng)態(tài)，構(gòu)成了城市的脈動(dòng)。城市人口的就業(yè)通勤、休閑娛樂(lè)、生活消費(fèi)和健康服務(wù)等等生活需求，所引發(fā)的空間動(dòng)態(tài)性決定了城市各種公共設(shè)施的規(guī)劃配置和服務(wù)效率。因此，在不同空間范圍內(nèi)針對(duì)人口的基本生活需求決定居民生活圈的社會(huì)服務(wù)配置是必要的，而根據(jù)服務(wù)的可及性也有助于配置交通、實(shí)現(xiàn)區(qū)域和更大范圍內(nèi)公共設(shè)施的服務(wù)效率。人口的空間變動(dòng)也內(nèi)生出城市運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，例如在元旦晚上人口娛樂(lè)的聚集是一種空間變化的臨時(shí)性動(dòng)態(tài)，而這種人口動(dòng)態(tài)也要求實(shí)施相適應(yīng)的及時(shí)的城市管理。城市的管理如果不能適應(yīng)人口的動(dòng)態(tài)性進(jìn)行及時(shí)把握和預(yù)警，就可能對(duì)城市的生活帶來(lái)災(zāi)害。對(duì)高密度城市進(jìn)行有效治理，要求及時(shí)把握人口的動(dòng)態(tài)性，才能及時(shí)判斷由于人口動(dòng)態(tài)性所產(chǎn)生的需求和社會(huì)問(wèn)題，從而提供相應(yīng)的應(yīng)對(duì)。

正是因?yàn)槿丝跀?shù)據(jù)的基礎(chǔ)性意義，不斷擴(kuò)展人口信息化的能力構(gòu)成超大城市精細(xì)化管理的重要基礎(chǔ)。實(shí)有人口信息和實(shí)有住房信息等等數(shù)據(jù)整合在一起，對(duì)于城市的精細(xì)化管理非常必要。實(shí)際上，就人口信息化與城市管理服務(wù)來(lái)說(shuō)，依靠10年一次的普查或者五年一次的小普查，其數(shù)據(jù)固然準(zhǔn)確（當(dāng)然對(duì)于普查數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確仍然是值得評(píng)估和調(diào)整的），但對(duì)于精細(xì)化的城市管理卻未必足夠。城市人口信息系統(tǒng)需要提高動(dòng)態(tài)性和及時(shí)性，以及通過(guò)人口信息系統(tǒng)和相聯(lián)系的公共管理信息系統(tǒng)匹配銜接，通過(guò)人口信息系統(tǒng)和社會(huì)信用信息系統(tǒng)良好銜接，通過(guò)人口信息系統(tǒng)和住房系統(tǒng)的有效銜接，通過(guò)人口信息系統(tǒng)和交通監(jiān)控信息系統(tǒng)的有限銜接，各種信息系統(tǒng)的信息共享和信息服務(wù)水平的提高，對(duì)于城市精細(xì)化管理實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。在人口信息化建設(shè)的過(guò)程中，除了要繼續(xù)發(fā)展政府部門的登記信息系統(tǒng)的信息服務(wù)能力，使其更加精細(xì)化動(dòng)態(tài)化，城市也應(yīng)該適應(yīng)人口大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，從而加強(qiáng)管理和服務(wù)能力。在人口老齡化、人口少子女化，以及人口結(jié)構(gòu)和空間優(yōu)化過(guò)程中，人口信息化應(yīng)用的擴(kuò)展對(duì)于強(qiáng)化城市管理和服務(wù)的潛力是空前巨大的。這也進(jìn)一步說(shuō)明了技術(shù)在城市治理中具有突出的作用，使得高密度城市更高效率的管理和服務(wù)是可能而且可行的。在人類活動(dòng)的過(guò)程中產(chǎn)生大量數(shù)字化的印跡，這些數(shù)字性的記錄對(duì)于城市管理和服務(wù)能力而言是重要的資源。因此基于人口信息化的智慧城市建設(shè)，對(duì)接人口的需求和城市管理，使得精細(xì)化的和不斷精細(xì)化的城市管理有可能實(shí)現(xiàn)。

人口對(duì)城市管理服務(wù)過(guò)程的參與

對(duì)人口要素的把握有利于加強(qiáng)對(duì)超大城市的管理和服務(wù)，而城市實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的關(guān)鍵在于，并不能將人口僅僅作為管理和服務(wù)的對(duì)象，更主要的是，地區(qū)的人口通過(guò)自身的參與，及表達(dá)其利益和需求，才使得城市的精細(xì)化管理得到可能。

人口群體的多樣性衍生出豐富的需求，難以通過(guò)整齊劃一的基于人口數(shù)量的供給得到解決，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，需要基于城市人口的主體地位，通過(guò)他們需求的充分展現(xiàn)、通過(guò)他們?cè)诔鞘猩畹某浞终归_(kāi)，從中才能夠發(fā)現(xiàn)科學(xué)和系統(tǒng)的管理和服務(wù)的對(duì)策方案。只有基于城市中不同個(gè)體的需求得到充分的表達(dá)，人口因素才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫恚⑹沟贸鞘兄卫砟軌蜻m應(yīng)城市的人口狀況，滿足不同人口群體的需求。因此，單純從數(shù)字上了解到城市中有多少兒童、多少婦女、多少老人、多少失能人口并非足夠，需要這些人口群體的利益需求得到表達(dá)和進(jìn)入公共政策議程，城市的精細(xì)化管理才能實(shí)現(xiàn)。如果城市的公共管理和福利制度排斥了城市中部分人口的話語(yǔ)權(quán)，如果忽略和拒絕了某些人口群體在城市中的具體生活和市民權(quán)利。城市的管理和服務(wù)則難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和有效性，甚至有可能會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楸畴x于人口需求、控制人口需求的公共政策。

人口本身是城市管理服務(wù)的提供者

人的積極參與所匯聚的社會(huì)力量構(gòu)成不斷提升城市管理與服務(wù)的積極力量，從而和政府與市場(chǎng)力量共同結(jié)合在一起，為城市人口提供必須和必要的服務(wù)。

從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，城市人口不僅是城市管理和服務(wù)的需求者，同時(shí)是城市管理和服務(wù)的供給力量。突出的例子是城市中的老年人口。我們往往將老年人口作為是城市中服務(wù)和撫養(yǎng)的對(duì)象，但是老年人口中的相當(dāng)部分也是有勞動(dòng)能力的人力資源，能夠?yàn)樯鐣?huì)和社區(qū)創(chuàng)造服務(wù)和財(cái)富。城市的財(cái)富創(chuàng)造離不開(kāi)人口的增長(zhǎng)和參與，而人口增長(zhǎng)過(guò)程中所產(chǎn)生的管理和服務(wù)的需要，歸根到底仍然是由人口的參與和貢獻(xiàn)滿足的。人口的經(jīng)濟(jì)參與、社會(huì)服務(wù)和志愿者參與，都是在人口增長(zhǎng)和高密度城市中推動(dòng)了管理和服務(wù)的主動(dòng)力量。

城市人口在管理和服務(wù)領(lǐng)域的就業(yè)和勞動(dòng)力參與、以及社會(huì)參與，本身使得城市人口成為城市管理和服務(wù)的供給者，并因此促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮。因此，認(rèn)為人口增長(zhǎng)造成管理服務(wù)供給不足的困境實(shí)際上不應(yīng)該存在，因?yàn)槿丝诒旧頌槌鞘胁粩鄤?chuàng)造財(cái)富，以及構(gòu)成了不斷提供管理服務(wù)供給的能動(dòng)主體。在這個(gè)意義上看，對(duì)于超大城市和高密度城市的人口增長(zhǎng)，固然構(gòu)成城市管理服務(wù)的需求者，也是推動(dòng)城市管理服務(wù)發(fā)展的供給力量。城市部門只需要合理分配城市作為增長(zhǎng)機(jī)器所創(chuàng)造的財(cái)富，通過(guò)制度手段引導(dǎo)人口活力轉(zhuǎn)化為管理和服務(wù)的供給，自然能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更豐富和更高效率的管理和服務(wù)供給。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)诔鞘械墓芾砗头?wù)中總是強(qiáng)調(diào)由上到下的政府供給。政府供給需要基于人們的需求，在人口增長(zhǎng)、人口密度增加和人口日益多樣性的城市治理中，政府的直接管控能力總是有限的。精細(xì)化的城市管理需要?jiǎng)訂T人口對(duì)其城市生活過(guò)程中的參與和貢獻(xiàn)，動(dòng)員各種社會(huì)力量才能提供有針對(duì)性的服務(wù)和更為豐富的服務(wù)。并因此形成政府與社會(huì)力量的協(xié)同治理實(shí)踐和機(jī)制建設(shè)。人口不僅是服務(wù)的對(duì)象，同時(shí)構(gòu)成服務(wù)的主體。通過(guò)服務(wù)于人口，以及充分發(fā)揮蘊(yùn)藏在人口多樣性中的社會(huì)力量，才能更好地實(shí)現(xiàn)高密度城市的精細(xì)化管理，才能夠在一個(gè)高密度城市中根本上破除“城市病”。

超大城市在人口增長(zhǎng)過(guò)程中，通過(guò)更密集的、多樣的和包容的管理和服務(wù)體系建設(shè)，才能更好地實(shí)現(xiàn)精密化的城市發(fā)展和治理。城市的高密度化是城市生命力和發(fā)展進(jìn)步的表現(xiàn)，超大城市的人口集聚和高密度性是上海發(fā)展成就的結(jié)果，也構(gòu)成上海全球城市建設(shè)的重要人力資源。超大城市的不斷發(fā)展不是要通過(guò)降低人口密度來(lái)加以限制，而是要更加支持高密度城市的發(fā)展和治理，基于人口狀況和變動(dòng)，動(dòng)員人口的參與和人力資源作用的發(fā)揮，通過(guò)精細(xì)化的城市管理和服務(wù)來(lái)塑造出卓越和成功的城市，并促進(jìn)城市中所有成員生活福祉的提高。

[本文系作者在上海市社會(huì)科學(xué)界第十五屆（2017年）學(xué)術(shù)年會(huì)“超大城市主題專場(chǎng)”的發(fā)言，原題為：“人口因素和高密度城市的精細(xì)化管理”，本文經(jīng)作者審定。]