地方保護主義阻礙了全國統一大市場形成

2022年4月，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》正式發布，有助于進一步完善社會主義市場經濟體制，充分發揮我國大國規模市場的優勢。

在《意見》指導思想中，特別強調了“打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點”。關于地方保護和市場分割這一問題，早在上世紀90年代，理論界已經開始探討其成因和應對策略。

1994年分稅制改革以來，區域間競爭在推動地方經濟發展的同時，也存在為了爭奪稅源而展開激烈競爭的問題。任何事情都具有兩面性，區域間競爭如果走入“反面”，某種程度上會引發地方保護主義的蔓延。

根據我們在我國東北、中部和東南沿海等城市實地調研訪談的結果，各地政府為了保護本地優質企業以穩定財政收入，會利用行政權力壟斷稀缺資源以惠及本地企業。

隨著經濟體制改革不斷深化，地方保護和市場分割已成為阻礙我國經濟高質量發展的桎梏。

站在“十四五”時期經濟高質量發展的高度，應充分利用我國超大規模經濟體優勢，逐步形成雙循環新發展格局，順利實現經濟轉型發展。總而言之，以制度建設為抓手打破地方保護主義，促進全國統一大市場建設已經成為當前經濟發展的首要戰略。

推動區域協同發展為何重要？

從全球范圍來看，不乏建立統一大市場的典型案例。歐盟經歷了7次擴大，最終形成了歐洲統一大市場。迄今為止，歐洲統一大市場建設，依然存在著地方政策碎片化固化地方利益的嚴重問題，扭曲的市場機制與高額的流通成本降低了一體化效率。

無論從土地面積還是人口來做比較，中國的體量遠超過歐盟。以史為鑒，全國統一大市場的建設，只能從長遠視角來逐步推進。《意見》第29條，強調了優先推進區域協作的重要性。以《意見》中提及的京津冀、長三角和粵港澳大灣區三大區域一體化為例，它們三者在帶動區域經濟增長中的功能定位各不相同，其中，京津冀是行政的疏導，粵港澳大灣區是不同制度的合作，而長三角一體化是城市之間的合作。

現階段中央提出加快建設全國統一大市場，可基于改革開放以來各類區域一體化發展模式的經驗，通過深化改革進一步打通區域一體化中的各種堵點。總結各種模式的寶貴經驗形成全國統一大市場建設的清單，在全國加以分類復制推廣。

《意見》的發布，為全國統一大市場建設的實施與推進提供了思想指導，但是，區域之間以及區域內部存在的經濟、制度和政策差異都對全國統一大市場的形成產生了阻礙作用，這也意味著建設全國統一大市場機遇與挑戰并存。因此，在戰略推進實施的過程中需要處理好全局系統謀劃與優先推進區域協作之間的關系。

基于上述考慮，建立健全區域協同發展體制機制并將成熟經驗在全國復制推廣，將成為建設全國統一大市場的長遠之策和固本之舉。

現階段區域協同發展有待解決的問題

區域協同發展的效果，主要體現在兩個方面。生產要素在區域范圍內高效暢通流動和各地區產業形成錯位競爭的新態勢。

為了契合全國統一大市場建設的發展要求，區域協同發展需要重點強化“鏈條前端的差異化稟賦—鏈條中端的互利性行為—鏈條后端的制度化保障”的鏈條系統。具體而言，差異化稟賦指的是區域合作各方的先天稟賦，主要包括區域合作的各方初始財力差距、利益共享的目標對象和市場設施的聯通性與共享性；互利性行為指的是各方在區域合作中的策略性行為，主要包括產業政策的趨同性和跨區域載體（以飛地經濟和共建園區為代表）投資與收益的討價還價；制度化保障指的是區域合作機制運行的保障措施，主要包括利益協調機構和利益保障機制。

現階段區域協同發展雖然取得了較大進展，但是在體制機制方面仍存在如下瓶頸制約。

首先，區域協同發展的各省市資源稟賦存在較大差異，增大了跨區域協同發展的成本。

其一，產業平臺和基礎設施是產業發展的重要支撐，區域內各省市的財力相對不均等，各地區產業平臺和基礎設施建設因此存在較大差距。

其二，區域內的經濟發達省市往往將利益共享的重點放在存量企業上，而相對不發達的省市更關心的是增量企業所產生的利益共享，兩大群體的利益關注點存在嚴重偏差，大大降低了協同機制的運行。

其三，科技基礎設施和公共服務平臺的互聯互通有待完善。以創新券為例，長三角地區創新券的服務和使用更多還是點對點的合作，尚未形成完整統一的區域性資源與政策的互認互通。

其次，區域協同發展的各省市對于合作與競爭的權衡能力有待提升。

其一，各省市對于高端產業的扶持政策存在趨同化問題，弱化了協同發展的基石。現階段，各地出臺的科技創新和產業發展的部分支持政策存在疊加和沖突的問題，圍繞高端產業發展的稀缺性要素如人才和技術展開激烈競爭，難以形成區域資源共享的局面。

其二，越演越烈的招商引資扭曲了市場機制。各地區為了吸引資本，拿土地、稅收、補貼、政府采購等手段爭做政策“洼地”，吸引企業入駐，盼著企業開花結果。不料優惠期滿，企業轉讓套現，“打一槍換一個地方”。

最后，負責區域協同發展工作的管理部門的行政層級與其經濟層級不匹配，對于區域協同發展的指導能力有待提升。

在這里，我們僅以長三角G60科創走廊為例。

其一，長三角G60科創走廊聯席會議辦公室隸屬于松江區政府，管理部門層級相對較低，僅僅作為一個協商性機構，難以協調科創走廊沿線城市的財權和事權，進而難以協同沿線城市協發展的體制機制。

其二，科創走廊管理機構與沿線城市各對口業務部門的業務關系尚未理順，科創走廊跨區管理機構統領、沿線城市對口機構為支撐的協同工作機制有待完善。

如何推動區域協同發展以形成全國統一大市場

推動區域協同發展是形成全國統一大市場的重要支撐，為此區域協同發展也應以《意見》中的五個統一為目標。具體來說，現階段區域協同發展可以從如下幾個方面加以推進。

首先，著力突破區域行政性壁壘，降低產業無序競爭。

其一，充分利用飛地經濟、共建產業園區等重大體制機制改革，著力突破行政壁壘，貫徹產業生態圈招商思想。

其二，成立推進區域產業協同發展日常工作專班，統籌規劃沿線城市產業規劃統籌工作，逐步建立和完善錯位競爭發展的產業政策體系。

其三，整合發行區域內統一流通的創新券，在區域內各省市實現通用通兌，著力突破財政資金在區域間的流動限制。

其次，創新跨區域的共同投資與公共品聯合供給機制。

其一，建立技術轉化與產業化的標尺競爭機制，實時將區域內技術轉化合產業化項目的投入與分成比例進行比較分析，通過競爭確定重大項目產業化的最優模式，減少參與飛地經濟和共建園區建設的各方談判成本。

其二，區域內各省市以地方財力為基礎，共同出資建立產業發展基金，增量稅收按照各省市出資比例分享。

再次，逐步建立和完善以增量收益為核心的稅收收益分享機制。

其一，對于區域內各城市企業遷移產生的稅收分享事宜，可以將稅收收益在遷入區和遷出區之間建立分配規則，以收益共享杠桿促進產業有序遷移。

其二，對于以飛地經濟為代表的高端產業協同發展機制而言，各地應該首先結合當地經濟的稟賦優勢，以省級政府牽頭出臺跨省合作指導意見，包括稅收分享、指標分享、土地開發、運營管理等方面，形成動態調整滾動完善的合作機制。

最后，提升區域協同發展管理部門的行政層級，建立區域協同發展績效聯合考核機制。

其一，提升區域協同發展管理部門的行政層級，以此為抓手建立事權與支出責任相匹配的財政體制。

其二，建立區域協同發展績效聯合考核機制，著重從區域一體化層面對經濟發展進行考核。在設計考核指標體系時，需要將各省市在區域協同發展中的定位和分工納入其中，設計差異化的指標及權重，這樣才能形成具有凝聚力的區域協同發展體。

（作者吳一平為上海財經大學教授，蔡丞為浙江財經大學講師）