一、控制和縮小收入差距的政策選擇

當前我國居民收入分配差距總體依然處于高位，轉型期的到來使收入分配差距應對變得更為復雜，處理不當極有可能導致既有的收入分配差距進一步擴大。現有收入分配格局的形成，是一個長期過程，要改變這一局面，也需花費較長時間。近期的工作重點，是抓住核心政策，使既有的收入差距不再擴大。在此基礎上，通過逐步實施有利于收入差距縮小的政策，在遠期使收入差距回歸合理區間。

（一）完善初次分配制度，更好發揮初次分配在促進收入公平分配中的作用

初次分配是國民收入分配的基礎環節，決定著收入分配的基本格局。如果初次分配收入差距過大，單純依靠再分配調節，很難從根本上改變收入差距過大的局面。改革開放以來，我國在初次分配中充分注重了效率，但對公平的重視不夠，導致初次分配中不同要素間的收入差距不斷擴大。黨的十七大報告首次提出了“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系”，黨的十八大報告也明確提出了“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平”。轉型期對初次分配環節的調整，重點從三方面入手。

一是創建公平的市場環境。首先需要繼續完善同市場機制相關的各類制度建設，厘清政府和市場邊界，貫徹市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用這兩個原則，消除壟斷和不公平競爭，確保等量要素投入獲得等量收益。在當前和今后一段時期內，實現金融服務的均等化尤為重要。需要消除對民營企業、中小企業、農村區域提供金融服務的歧視性做法，在商業金融機構自然缺位的情況下更加充分發揮政策性金融機構的作用。

二是以公共部門為切入口構建合理的薪酬制度。工資是勞動收入的主要來源，科學的薪酬制度對形成合理的收入分配格局十分重要。計劃經濟時期，我國的薪酬制度相對簡單。但自改革開放以來，我國薪酬制度面臨的問題日益復雜。一方面，傳統計劃經濟體制下的工資決定模式和現代市場體制下的工資決定機制并存；另一方面，一些領域將市場化簡單理解為自由化，薪酬決定缺乏科學依據和合理監管，導致薪酬過高。要建立合理的薪酬機制，可以作為標桿的公共部門為切入口，從醫療、教育等事關民生的重要領域入手，建立以崗位職級為基礎，加以適度激勵的薪酬決定機制。在此基礎上，根據行業特點，建立各行業的工資水平決定機制和正常增長機制。同時，借鑒發達國家做法，完善工資協商和調整機制，從探索以行業為單位進行工資協商開始，構建常態化的工資協商機制。

三是進一步打擊腐敗和非法收入，規范收入分配秩序。可借助當前反腐工作取得實質性進展的有利條件，健全相關法律制度，保護合法收入，規范隱性收入，取締非法收入，構建起常態化的工作機制，實施重要群體財產公開和收入核查制度，從治標向治本邁進。同時探索建立健全個人收入和財產信息系統，完善收入統計調查與監測體系，推進交易電子化，減少現金結算，探索建立個人支付結算體系。

（二）充分發揮稅收、社會保障、轉移支付等作用，加大再分配的調節力度

一個制度科學、執行有效的再分配制度，能對初次分配格局形成有針對性的調節，縮小收入分配的最終差距。轉型期的再分配制度建設，重點應從三個方面入手。

一是進行稅制改革，不斷強化稅收在促進居民收入公平分配中的功能。具體而言，通過建立綜合與分類相結合的征稅模式、完善累進稅率設計、加大稅收覆蓋面等一系列舉措，增強個人所得稅對居民收入分配的調節功能；以擴大征稅范圍、合理設計稅率與改革征收模式為重點，加快推進消費稅改革；改革完善財產稅體系，盡快將對財產全環節特別是財產保有以及贈與繼承環節的征稅提上議事日程；提高稅收征管能力，為稅收促進收入公平分配提供重要保障。

二是進一步完善社會保障制度。社會保障從多方面影響著收入分配格局，其覆蓋范圍、籌資機制、補償水平、便攜性等都對居民的收入分配產生影響。轉型期的社會保障制度建設，重點完成兩方面的工作。一方面，是完善社會救助制度，確保對中低收入特別是低收入人群應對各類風險形成有效保障；另一方面，針對社會保障體系當前的碎片化現象，通過改革逐步實現各類人群保障水平的統一，消除群體間因戶籍、職業等產生的保障差異。

三是充分重視慈善的作用。近些年，慈善在中國社會中的作用日漸強大，其作為第三次分配的作用也日趨重要。截至2015年底，全國共建立經常性社會捐助工作站點2萬多個，2015年全年共接收社會捐贈款654.5億元，全年有934.6萬人次在社會服務領域提供了2701萬小時的志愿服務。2016年3月通過的《慈善法》，為慈善事業的進一步發展奠定了基礎。在當前和今后一段時期內，需要繼續大力發展慈善事業，推動慈善公開透明，充分發揮慈善作用。

二、確保機會公平，促進社會流動

持續的社會流動是一個社會良性發展的基本動力，如果性別、出身等先賦性因素對一個人獲取社會地位的影響太強，成員社會流動不暢，就容易形成階層固化，擴大群體間收入差距，破壞社會公平，威脅社會長期穩定發展。轉型期促進社會流動的具體政策，需要從教育、就業和住房三個重點領域入手，進行關鍵政策選擇。與此同時，需要對流動兒童和留守兒童這兩類重點群體給予特別關注，圍繞教育、營養、健康各項基本權益做好保障。

（一）使所有人平等獲取受教育機會

通常情況下，教育是進行人力資本積累、完成個體社會化進程、實現階層代際流動的主要渠道。在轉型期，構建公平的教育機制，消除城鄉差異，加大對教育弱勢群體支持，確保社會中每個成員平等地享有受教育機會，對于促進社會流動、縮小收入分配差距、防止階層固化，十分重要。同時，針對不同兒童因材施教，提供其所需的適宜教育，也十分關鍵。

第一，在義務教育階段，大力推進教育資源均等化。一是貫徹教師輪崗制度。從制度上將公立中小學校的校長和教師定期輪崗常態化，輪崗范圍在城市地區定為全市，在農村地區可分階段執行，首先是全縣范圍，之后根據差異化情況可以擴展到地區級范圍。二是加大對農村地區、貧困地區的師資支持，實施差別化工資待遇，使這些地區的教師具有更高收入。三是嚴格教師師資隊伍考核，建立定期淘汰機制，對于不合格的教師進行更替。四是加大對農村地區、貧困地區教育的整體性支持，確保這些地區的適齡兒童具備同等的生活條件。

第二，在高等教育階段，加大對低收入家庭和貧困地區子女的支持。一是通過設立獎學金、助學金等多層次支持體系，確保所有兒童不因家庭經濟能力輟學、轉學。二是推進招生制度改革，確保農村地區、貧困家庭子女不因家庭、地域原因在考試中處于弱勢地位。三是探索引入配額制，加大對貧困地區、農村地區支持，確保其子女同等享有進入名牌大學學習的機會。

第三，做實職業教育，建立市場導向的人員培訓機制。職業教育學生中的大部分來自農村家庭或城市貧困家庭。在這一背景下，做實職業教育，對縮小收入分配差距，促進階層代際流動，具有重要現實意義。在短期和長期，做實職業教育分別有不同的政策重點。在短期，職業教育重點應放在建立起以市場為導向的培訓機制上。在實施中，需要構建學校和企業間的密切協作關系，同時在培訓內容和課程設置中強化企業參與。在長期，建立起職業教育和普通教育間的聯接機制，使職業學校畢業生獲得更廣闊的可持續發展空間。

除上述施策外，建議在既有試點基礎上，盡快將三年制學前教育納入到既有義務教育體系，實施免費學前教育。在全國普及前，重點應放在基礎條件薄弱的農村地區，確保農村地區和貧困家庭的子女不因家庭背景落在不同的“起跑線”上。

（二）使后天努力獲取的因素在就業中發揮決定性作用

當前，就業市場中還存在很多阻礙成員就業、實現社會流動的障礙。這些障礙，有些是政策上設置歧視，如在一些職位招考中，對性別、戶籍等設置公開門檻；另有一些是本身雖沒有公開設置門檻，但操作過程不透明，缺乏監督和公正性。在這些障礙影響下，農村及貧困家庭出身的子女，無論是就業結果還是就業質量，都遠遠低于城鎮家庭或富裕家庭出身的子女。一般情況下，同城鎮家庭出身的子女相比，農村家庭出身的子女就業概率低，起薪水平低，職業和工作單位的層次更低（關于這種差異，在眾多的研究結果中都有證實，詳細資料可見李彤彤《社會流動理論視野下的農村戶籍大學生就業問題研究》，2013年5月——作者注）。同時，一旦就業，受制于工資水平低，工作強度大，工作技能積累相對不足等多個因素制約，低起點就業的群體通過工作變換進行代內社會流動的概率，也遠遠低于初始工作條件更為優越的群體。因此，家庭出身這一先賦性因素，無論是對就業時通過職業選擇實現不同于父輩職業的代際流動，還是對就業后基于個人努力實現個人內部的代內流動，都形成了現實的制約。與此同時，受社會保障制度碎片化的影響，不同就業類型之間員工的勞動條件和保障水平都存在顯著差異，非正規就業群體的就業質量和保障水平明顯低于正規就業群體。

面對上述問題，需要消除就業市場中戶籍、性別、家庭出身等先賦性因素的影響，建立基于教育水平、工作技能等通過后天努力獲取因素的就業決定機制，這對轉型期落實就業公平，促進階層社會流動具有重要意義。在實施中，一是繼續推進戶籍制度改革，消除就業市場中基于戶籍的種種限制；二是建立面向中低收入家庭子女就學期間的實習補助和支持機制，避免學生在實習環節因家庭收入、社會關系網絡差異造成實習機會的不均等；三是通過發展行業協會、完善企業用工規范、制定員工培訓規則等各項努力，為員工在不同類別、不同規模的企業就業創造類似的就業和發展空間。四是進一步推動社會保障制度改革，消除不同人群在養老、醫療等方面的待遇差異，推動社會保障制度的統一。

（三）回歸住房提供居住保障的基本功能

居住是人類生存的基本需要。進入本世紀以來，房地產價格已成為我國不同群體獲取機會公平、實現階層流動的重要障礙。高房價下，人群可劃分為住房先得群體和住房市場新進入群體兩類。

在住房先得群體中，又可細分為兩類：一是在早期進入機關事業單位、國有企業等公共部門工作的職工，這部分人在20世紀90年代住房改革中和之后的住房保障體系建設中以較低的成本獲得了房屋；另一部分是城鎮原有居民，這類人通過城市改造拆遷、歷史繼承、或者資金積累等多種方式也以相對低廉的價格獲得了住房。與此相對，住房市場新進入群體主要是指進入本世紀后新進入住房市場且主要依靠自身或家庭經濟能力購買住房的群體。由于住房價格的迅速攀升，這類群體要承受巨大的經濟壓力才能獲得同住房先得群體同樣的居住權。在這一過程中，住房先得群體一般通過高價賣出自己原來低價獲得的住房，迅速提升自己的經濟實力。在這一機制下，住房先得群體和住房市場新進群體之間形成了巨大的經濟鴻溝，這一鴻溝隨住房價格上升不斷被放大。

在上述背景下，要穩定房地產市場，需從以下六方面發力。一是整頓房地產市場，使其發展回歸理性，真正實現居住功能。可參照國際住房工資收入比的一般范圍，結合我國居民收入水平，制定各地房地產指導價格，對于嚴重偏離指導價格的地塊，通過稅收、土地出讓配額等方式加以控制。二是建立全國聯網的房屋產權信息，落實每戶居民和每套住房的詳細信息，形成對居民擁有住房數量和性質的精確把握。三是對于保障房，嚴格落實以中低收入群體為對象的范圍界限，清理各類保障房分配中的不公問題。四是在全國信息聯網基礎上，加快制定實施房產稅，對每個家庭二套以上的房屋征收重稅，遏制住房投機行為。五是對于當前各地積累的庫存，可考慮采取政府成本價回購，之后作為保障房低價出售給中低收入群體的辦法消化一批。六是建立住房政策性銀行，對房屋建設和居民購房提供低息貸款。

（四）建立綜合性保障措施，解決流動兒童和留守兒童問題

20世紀90年代以來，隨著大規模農村人口進城務工經商，流動兒童的數量日趨增多。2010年第六次人口普查時，我國流動兒童約為3610萬人，留守兒童約為6973萬人，兩者數量之和超過1億，占全國兒童總數的38%。近些年，隨著人口流動加劇，流動兒童和留守兒童的數量持續增加。相比一般兒童，流動兒童和留守兒童在教育、營養、健康以及認知發展等諸多方面，都面臨著不少障礙，阻礙了其未來的發展潛力。流動兒童和留守兒童的教育和健康問題，不僅關乎個體層面的未來發展，更關乎國家層面促進城鄉公平、保障公民基本權利、維系社會良性發展的實現。更重要的是，這兩類兒童在我國兒童總量中占了約40%，如其教育、營養和健康不能得到充分保障，將會影響到我國未來勞動力的整體人力資本水平，對中長期經濟發展帶來負面影響。

要解決上述問題，需要對流動兒童和留守兒童構建綜合性保障措施：一方面，強化教育、營養、健康等領域的支持，使其達到應有水平；另一方面，展開專項研究，解決流動兒童和留守兒童面臨的突出問題。

對流動兒童，首先，要強化教育保障，尤其是公共教育支出保障和所在學校師資保障，消除其與本地兒童在接受教育時的差距；其次，推進試點，探索流動兒童實現社會融合的有效途徑；第三，采取措施，解決流動兒童家庭教育的缺失或不足，可考慮建立專業性志愿者協會、依托基層社區等多種模式；第四，建立專項基金，對家庭收入較低的流動兒童參加課外活動進行支持。

對留守兒童，首先，通過家庭養育、基層醫療衛生工作人員開展指導等多種模式，展開專項干預，確保其營養達標；其次，對于隔代養育帶來的問題進行研究，探索有效的消解措施；另外，針對留守兒童多的地區，繼續加大義務教育階段的師資投入，探索解決父母缺失情況下的教育模式，同時逐步普及三年學前教育。