近日，國土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》（以下簡稱《試點方案》），確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展相關(guān)試點。在房地產(chǎn)市場調(diào)控的關(guān)鍵時期，近期各地圍繞培育和發(fā)展住房租賃市場連續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策，此項試點理所當(dāng)然地引起了社會廣泛關(guān)注。

為梳理此項試點的相關(guān)情況，本文將首先回顧在集體建設(shè)用地上建設(shè)各類住房的政策演進軌跡，然后分析當(dāng)前推進試點的主要背景和動因，最后針對幾個重要問題做一些分析和討論。

一、政策演進的軌跡

隨著我國工業(yè)化和城市化的快速推進，大量外來務(wù)工人員在20世紀(jì)90年代以后涌入東部沿海城市。但是，當(dāng)時的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系在滿足戶籍人口的居住需求方面都捉襟見肘，遑論適應(yīng)外來常住人口不斷增加的形勢。

為尋找既有充足供應(yīng)又負擔(dān)得起的住房，許多外來務(wù)工人員只有在這些城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村房屋中落腳。之后，大規(guī)模城市化進程催生了土地產(chǎn)權(quán)情況多樣的“城中村”，一些地方的城郊集體用地上更是出現(xiàn)了“小產(chǎn)權(quán)房”。但是，在城鎮(zhèn)國有土地與農(nóng)村集體土地實行分類管理的制度框架中，農(nóng)村房屋出租管理一直處于灰色地帶，而“小產(chǎn)權(quán)房”則被認定為違反了土地用途管理制度。

為破解發(fā)展實踐中的一些難題，包括北京、上海在內(nèi)的一些大城市于2003年前后開始在一些農(nóng)村集體建設(shè)用地上進行試點，所建房屋主要供應(yīng)給工業(yè)園區(qū)的外來務(wù)工人員。這些試點項目既緩解了外來務(wù)工人員的居住困難問題，又增強了特定區(qū)域的招商引資競爭力，還增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益，兼顧了幾方利益，因而效果不錯。

但是，在一些城市，由于規(guī)劃與土地管理不夠嚴格，陸續(xù)出現(xiàn)了將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、非法批準(zhǔn)建設(shè)用地、建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”用于出售等問題，并且在一段時期有蔓延上升之勢。為此，國務(wù)院辦公廳在2007年專門下發(fā)《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，提出嚴格執(zhí)行土地用途管理制度、嚴格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進行建設(shè)、嚴格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模、嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為、嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管等要求。其中，特別強調(diào)，“單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”。

為落實相關(guān)要求，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于加強保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》（國土資電發(fā)[2011]53號），明確提出“嚴禁擅自利用農(nóng)村集體土地興建公共租賃住房”。主要內(nèi)容是：“各地要嚴格執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)[2007]71號），堅決制止亂占濫用耕地的建設(shè)行為，嚴禁擅自利用農(nóng)村集體建設(shè)用地興建公共租賃住房。對于商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的個別直轄市，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進行公共租賃住房建設(shè)試點的，城市人民政府必須按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權(quán)和使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的原則，制訂試點方案，由省級人民政府審核同意，報國土資源部審核批準(zhǔn)后方可試點。未經(jīng)批準(zhǔn)，一律不得利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房。”

上述政策中提到的“商品住房價格較高、建設(shè)用地緊缺的個別直轄市”，顯然是指北京、上海。2012年，國土資源部批復(fù)這兩個城市作為集體建設(shè)用地建設(shè)公租房首批試點城市。北京陸續(xù)啟動海淀區(qū)唐家?guī)X、朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)、昌平區(qū)北七家等5個試點項目；上海在閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)啟動了試點探索。

在北京和上海試點之后，相關(guān)政策逐漸明晰。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出，審慎探索由集體經(jīng)濟組織利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公租房。2017年4月，住建部和國土資源部在《關(guān)于加強近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》中提出，“在租賃住房供需矛盾突出的超大和特大城市，開展集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房試點”。3個月之后，九部委在《關(guān)于在人口流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》中進一步明確，“按照國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)一工作部署，超大城市、特大城市可開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點工作”。

北京市于2016年發(fā)布了《利用農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃住房試點實施意見》，并在2017年公布的未來五年供地計劃中，明確提出擬供應(yīng)1000公頃集體建設(shè)用地用于租賃住房建設(shè)。

相比之前的探索，此次試點將集體建設(shè)用地的用途從公共租賃住房拓展至租賃住房。與公租房相比，“租賃住房”的范圍更廣，市場化程度更高，數(shù)量規(guī)模將更大，改革試點的重要性更加凸顯。

二、試點的背景與動因

利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點，是在新型城鎮(zhèn)化背景下建立健全房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制的重要探索。

從2016年下半年以來，中央對房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展提出了許多新要求。其中，在2016年12月召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上，中央突出強調(diào)：“規(guī)范住房租賃市場和抑制房地產(chǎn)泡沫，是實現(xiàn)住有所居的重大民生工程。要準(zhǔn)確把握住房的居住屬性，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，分類調(diào)控，地方為主，金融、財稅、土地、市場監(jiān)管等多策并舉，形成長遠的制度安排，讓全體人民住有所居。”

這段重要講話提出了“一個宗旨”（實現(xiàn)住有所居）、“兩大重點”（規(guī)范住房租賃市場、抑制房地產(chǎn)泡沫）、“三種方式”（分類調(diào)控、地方為主、多策并舉）、“四項要求”（以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點、以建立購租并舉的住房制度為主要方向、以市場為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障），是理解近階段房地產(chǎn)市場發(fā)展政策的重要指引。

其中，發(fā)展住房租賃市場既是重點工作之一，又是貫徹落實“四項要求”的具體體現(xiàn)。我國房地產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展過程中出現(xiàn)了較嚴重的“購租失衡”現(xiàn)象，表現(xiàn)為供給端“重銷售輕持有”，需求端“重購買輕租賃”。2015年，上海房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的房屋出租收入占主營業(yè)務(wù)收入的比重為9.59%，商品房銷售收入占比高達85.57%。相比而言，全國房地產(chǎn)企業(yè)購租收入失衡的局面更加嚴重，其中房地產(chǎn)企業(yè)租賃收入占比長期維持在2%左右，而銷售收入占比從2000年的86.29%逐漸攀升至2015年的93.85%。

在需求端，租賃往往被視為一種過渡性的住房選擇，有時甚至被視為一種無奈之舉。國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊公布的“外來農(nóng)民工城市購房意愿專項調(diào)查”顯示，2015年有近四成受訪外來農(nóng)民工有城市購房意愿，其中近半打算在上海購房。而不打算在城市購房的受訪外來農(nóng)民工中，有62.7%的人是由于經(jīng)濟因素（收入不穩(wěn)定、缺乏首付款、擔(dān)心付不起月供等）。可以想見，沒有多少人會因為能租房居住而不選擇購房。

為了破解“購租失衡”的矛盾，近期從供給側(cè)和需求側(cè)都出臺了不少政策措施。在供給側(cè)，北京、上海和深圳等城市先后公布了租賃住房的供應(yīng)目標(biāo)，上海推出了只租不售的租賃住房用地，若干城市啟動了推進租賃市場發(fā)展的試點工作。在需求側(cè)，國家有關(guān)部門在政策文本中提出要穩(wěn)定租賃關(guān)系，保護承租人合法權(quán)益，廣州等城市則明確提出“購租同權(quán)”的概念，另有一些城市打算對部分符合條件的承租人發(fā)放租賃補貼。這些措施的效果都將在我國住房租賃市場的發(fā)展實踐中得到檢驗。

要推動住房租賃市場發(fā)展，無法繞開土地問題。

首先，在現(xiàn)有住房用地出讓實行“招拍掛”的背景下，租賃市場難以規(guī)模化、規(guī)范化發(fā)展。“招拍掛”奉行價高者得的原則，競爭機制下必然使地價不斷上漲。在租售比嚴重倒掛的情況下，房地產(chǎn)企業(yè)會理性地選擇出售住房，而不是長期持有以獲取租賃收入。要發(fā)展規(guī)模化的租賃業(yè)務(wù)，只好謀求非居住物業(yè)（如工業(yè)廠房、商辦物業(yè)等），以降低成本，縮短投資回報周期。近些年快速發(fā)展的長租公寓企業(yè)，大部分都是轉(zhuǎn)租非居住房屋，有些公寓運營企業(yè)甚至根本不做住房的代理經(jīng)租業(yè)務(wù)。這不僅引發(fā)了合規(guī)性問題，而且在消防安全、治安管理等方面都存在隱患。（“代理經(jīng)租”，即由有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)對房屋進行合法合理分隔后進行出租。在上海近年來的試點中，代理經(jīng)租被證明是遏制群租、盤活存量房源的行之有效的市場手段。——編注）

其次，適合租賃市場的存量土地資源較為稀缺。隨著城市開發(fā)強度不斷加大，超大和特大城市中心區(qū)域的可用土地資源日漸稀少，能夠用于租賃住房建設(shè)的土地資源更加稀缺。通過舊區(qū)改造方式盤活存量資源，再用于租賃住房建設(shè)，不僅在經(jīng)濟上不可行，而且因政府在歷史文脈和風(fēng)貌保護方面的工作不斷加強而遭遇越來越多的約束。為此，不少城市開始嘗試盤活中心城區(qū)存量的工業(yè)用地和商辦用地，但這部分土地資源也非常緊張。

再次，建設(shè)租賃住房的土地資源適配性有待提高。相比購買住房的需求，租賃住房需求對區(qū)位和交通的敏感性更高。因而，供應(yīng)租賃住房要更加注重與職業(yè)人群分布的關(guān)聯(lián)性。前些年，一些城市曾將公租房規(guī)劃選址在遠離就業(yè)人群的區(qū)域，出現(xiàn)了較為嚴重的空置現(xiàn)象。這些事例表明，即便租金相對低廉，缺乏區(qū)位和交通優(yōu)勢，也難以吸引租賃需求。

從以上幾方面因素看，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房具有一些優(yōu)勢。不僅可以增加土地資源的來源渠道，而且成本相對較低，并且一些區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢在市場發(fā)展過程中已得到充分展現(xiàn)。與此同時，此類試點能在農(nóng)村集體土地使用方面探索出一些有益經(jīng)驗，有助于新型城鎮(zhèn)化的推進。

三、推進試點需關(guān)注的幾個重點問題

《試點方案》提出的試點內(nèi)容主要有四個方面：完善試點項目審批程序；完善集體租賃住房建設(shè)和運營機制；探索租賃住房監(jiān)測監(jiān)管機制；探索保障承租人獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利。在試點推進過程中，有幾個重要問題值得關(guān)注。

第一，存量土地與增量土地的關(guān)系。《試點方案》明確提出“以存量土地為主，不得占用耕地”。在實踐中，超大和特大城市的農(nóng)村集體建設(shè)用地大部分都不是空置的，意味著都有地上建筑物。在這種情況下，要利用存量土地首先會面臨拆遷、改造、保留的問題。如果要拆遷，如何補償以及補償標(biāo)準(zhǔn)等問題需要進一步明確。如果難以處理拆、改、留的問題，一些地方很有可能會借集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)模。

建設(shè)租賃住房既是中央要求，又符合超大和特大城市住房發(fā)展的實際。但是，建設(shè)主體、建設(shè)方式以及區(qū)位分布等問題都不甚明確，需在實踐中進行探索。由于租賃住房用地的出讓收益與出售型住房用地的出讓收益有一定差距，作為經(jīng)濟理性的基層政府，有動力盡量將租賃住房建在工業(yè)園區(qū)的生活配套用地和集體建設(shè)用地上，以減少土地出讓收益的損失，而將國有土地通過“招拍掛”方式出售以獲得更高溢價。在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用管理受到嚴格控制的背景下，相關(guān)部門推動利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點，正好給城市政府拓寬用途使用農(nóng)村集體建設(shè)用地提供了依據(jù)。如果這種邏輯成立，那么不少城市可能會借建設(shè)租賃住房的名義擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，而這又將與《試點方案》的要求相背離。

為此，應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村規(guī)劃，對農(nóng)村集體建設(shè)用地實行總量控制，確保試點平穩(wěn)推進。

第二，存量房屋與增量房屋的關(guān)系。在超大和特大城市的農(nóng)村，房屋出租已是非常普遍的現(xiàn)象，租金收入早就是村民重要的收入來源。目前推行試點，必然會新建一定規(guī)模的租賃住房。在租賃需求給定的情況下，租賃房源增加，租金漲幅必然被抑制，甚至在一些區(qū)域還可能出現(xiàn)回調(diào)。這對承租戶而言是增加福利，但對出租房屋的村民而言是利益受損。如果缺乏相應(yīng)補償措施，受損的村民會抵制租賃住房的建設(shè)，這會不利于試點工作的順利推進。

因此，要堅持以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行開發(fā)運營為主的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從租賃收益中向村民分紅，以此補償利益受損的村民，從而兼顧政府、農(nóng)村集體、村民和承租戶的利益。

第三，集體收益與專業(yè)化運營的關(guān)系。為了維護權(quán)利人的合法權(quán)益，應(yīng)確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自愿實施、自主運作，堅持由集體經(jīng)濟組織自行開發(fā)運營為主。但是，這些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織畢竟不是專業(yè)的住房租賃企業(yè)，在開發(fā)運營方面不具備規(guī)模化、集約化、專業(yè)化的優(yōu)勢。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)[2016]39號）提出，充分發(fā)揮市場作用，調(diào)動企業(yè)積極性，通過租賃、購買等方式多渠道籌集房源，提高住房租賃企業(yè)規(guī)模化、集約化、專業(yè)化水平。通過規(guī)模化和專業(yè)化發(fā)展，不僅能增加租賃住房的有效供應(yīng)，而且能改善承租人的租賃體驗，提高居住水平。

面對潛在的矛盾，建議探索所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的相關(guān)形式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)，由專業(yè)化的住房租賃企業(yè)運營。既維護集體經(jīng)濟組織（權(quán)利人）的合法權(quán)益，又提高租賃市場的規(guī)模化和專業(yè)化水平。

第四，只租不售與用途管制的關(guān)系。《土地管理法》規(guī)定，只有三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體所有土地：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅。對這三類用地的范圍，相關(guān)法律和政策都有明確界定。對于《試點方案》提出的利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，應(yīng)明確其類屬，即是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，還是屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。

《試點方案》提出，“集體租賃住房出租，應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)和租賃合同約定，不得以租代售。承租的集體租賃住房，不得轉(zhuǎn)租”。盡管明確了“只租不售”的原則，但尚缺乏對租賃期限的規(guī)定。相比而言，城鎮(zhèn)國有土地出讓是有償、有限期的。如果可以無限期租賃農(nóng)村集體土地上的租賃住房，不僅與出售無異，而且會引發(fā)許多負面問題。比如，一些社會資本可能與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合謀，無限期地租賃農(nóng)村集體建設(shè)用地，將建設(shè)的租賃住房用于出租。這種做法雖然沒有違反《試點方案》的相關(guān)規(guī)定，但會刺激農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房地產(chǎn)開發(fā)風(fēng)潮，與促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的導(dǎo)向相背離。

為處理好只租不售與土地用途管制的關(guān)系，一方面應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地的出租年限，另一方面應(yīng)嚴格執(zhí)行土地用途管制，避免引發(fā)負面影響。