“求你別扣我物品。”

“求你別亂擺攤。”

漫畫里，兩人相向跪立。

漫畫原型，是幾年前發(fā)生在湖北省武漢市江漢區(qū)的一起真實故事。當(dāng)時，一名城管協(xié)管隊員不允許小販占道賣菠蘿，僵持中，兩人“對跪”一分多鐘。

城管執(zhí)法雙方“對跪”背后，是當(dāng)前城市治理痼疾的突出體現(xiàn)。

8月26日至27日，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會換屆大會暨2017年年會在湖北武漢召開。

《法制日報》記者在會上獲悉，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，城市管理執(zhí)法面臨諸多挑戰(zhàn)，但當(dāng)前尚無國家層面法律法規(guī)對此予以規(guī)范。

會上，來自全國行政法理論界和實務(wù)界的400余名專家學(xué)者、實務(wù)工作者，就當(dāng)前城市治理面臨的諸多問題進行了探討。

拆違困境

違法建筑，是與會專家們關(guān)注的焦點之一。

近年來，各地查處違法建筑力度逐年加大，但很多地方形勢依然不容樂觀，違法建筑數(shù)量居高不下。

2017年北京市政府工作報告顯示，過去一年，北京全市共拆除違法建筑3000萬平方米，計劃拆除數(shù)為4000萬平方米以上。

違法建筑數(shù)量之多、拆除任務(wù)之重可見一斑。

中國政法大學(xué)政府法治研究院教授王青斌認為，在違法建設(shè)面前，執(zhí)法實踐呈現(xiàn)的景象普遍是長期拆不動、任由違法建筑存續(xù)和蔓延。

“從實踐情況來看，違法建筑的強制拆除機制面臨困境。”王青斌說，行政機關(guān)嚴格遵循法定程序拆違，要付出巨大執(zhí)行成本，而收益卻有限。

小攤難管

“昆明兩城管持棍棒打傷菜販夫婦”“6名城管毆打兼職學(xué)生”“合肥違停車主被罰謾罵毆打城管隊員”……

近年來，城管打人與被打消息不時見諸報端。城管與攤販問題屢屢成為公眾關(guān)注焦點。

2013年3月31日，武漢市江漢區(qū)城管協(xié)管隊員曹祥超與占道賣菠蘿的小販“對跪”，此事一度引起熱議。

在中國人民大學(xué)教授、中國行政法學(xué)研究會副會長莫于川看來，行政管理目標(biāo)與民眾生存目標(biāo)的矛盾，是導(dǎo)致城管領(lǐng)域出現(xiàn)暴力執(zhí)法傾向的根本原因。

莫于川介紹，在城管部門設(shè)置之前，城市管理是分散執(zhí)法狀態(tài)——一個流動攤販在城市擺攤，公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督、園林(環(huán)境)等部門陸續(xù)甚至同時進行執(zhí)法。

“七個大蓋帽圍糾一個小草帽(實施處罰)”的分散執(zhí)法體制下，我國大部分地區(qū)出現(xiàn)了“亂處罰、亂收費、亂攤派”等突出問題。

1996年3月，我國行政處罰法頒布，將街頭執(zhí)法行為納入規(guī)范。此后，全國各地陸續(xù)成立專門的城管部門，形成一個“大蓋帽”實施街頭執(zhí)法管理。

此后，城管部門的執(zhí)法工作逐漸增多，涉及十余個領(lǐng)域200項左右事項，最多的地方達到400多項。

“規(guī)范流動攤點、治理城市‘牛皮癬’以及強制拆除違法建設(shè)等很多‘難啃的骨頭’都集中到了城管部門，而這些事項特別容易與執(zhí)法對象發(fā)生沖突。”莫于川直言。

莫于川認為，城市管理執(zhí)法任務(wù)重、時間緊、要求高、手段缺等內(nèi)部壓力以及市民理解不足、執(zhí)法環(huán)境欠佳等外部環(huán)境，使得城管執(zhí)法暴力現(xiàn)象多年來廣受詬病。

此外，在城市管理涉及的渣土、噪音、油煙、小市場等問題處理上，經(jīng)濟條件好的住戶希望環(huán)境好，沒有攤販、油煙等影響生活，但又想購物方便、網(wǎng)點多、物美價廉，所以希望把攤點設(shè)置在別人家樓下。

前述“鄰避”心理現(xiàn)象下，是否允許存在流動攤點、是否允許開設(shè)臨時市場、怎樣既滿足政府管理秩序需求的同時又滿足群眾生活需求等問題，成為城市管理者的兩難選擇。

治理缺法

在中國法學(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德看來，國家層面缺少專門的城市管理法，是目前我國城市管理執(zhí)法體制在規(guī)范化、法治化方面存在較大缺陷的重要原因。

馬懷德說，城市管理立法的一個重要內(nèi)容就是要對城市管理執(zhí)法體制進行改革，要改變現(xiàn)有體制和建立新的城管執(zhí)法體制，最直接有效的方式就是立法。

“雖然已有一些地方陸續(xù)推出有關(guān)城管方面的立法，但從全國范圍看一直缺乏中央層次的城管專門立法，所以城管執(zhí)法一直存在法律依據(jù)不夠充分、欠缺高位階立法等突出問題。”莫于川也認為。

今年5月，湖南省人大常委會通過了《湖南省城市綜合管理條例》，成為全國首部省級層面綜合規(guī)范城市管理和執(zhí)法工作的地方性法規(guī)。

蘭州大學(xué)法學(xué)院副教授鄧小兵介紹說，目前，涉及城市管理工作的有關(guān)規(guī)定散見于相關(guān)的60余部法律、法規(guī)和規(guī)章中，國家尚無一部綜合性的城市管理法規(guī)作出宏觀指導(dǎo)，加之其他省份沒有同類型、同位階法規(guī)制定的先例，導(dǎo)致《湖南省城市綜合管理條例》在整體上立法難度較大，也存在不完備、不全面之處。

王青斌認為，我國法律針對違法建設(shè)設(shè)置的法律責(zé)任較輕，法律責(zé)任設(shè)置不合理，直接導(dǎo)致行為人從事違法建設(shè)成本低，建議采取綜合措施降低強制拆除成本和增加違法建設(shè)成本，通過“堵”和“疏”相結(jié)合的治理措施等解決難題。

（原題為《 城管執(zhí)法走向規(guī)范化亟待國家立法 400余專家齊聚武漢共議城市治理難題》）