新一輪擴大內需戰(zhàn)略的實施，需要以高質量的城市化為依托。進城農民工是中等收入群體的重要來源，但其在城市與農村間“鐘擺式”流動的“半拉子城市化”，不利于其消費潛力釋放，農民工邊際消費傾向明顯低于城鎮(zhèn)居民。推動當前已經進入城市、但難以定居的農民工市民化，將有效提振內需。

課題組初步測算，進城農民工市民化在住房、消費、公共投資方面將至少帶來每年3萬億元的內需增量。其中，短期內通過發(fā)展租賃住房改善進城農民工居住條件，每年可拉動1萬億以上的住房需求，中長期內部分進城農民工群體由租轉購，每年將帶動2萬億以上的住房消費；市民化有望帶來1萬億以上新增消費；政府配套的公共服務投入還將帶動每年1萬億的投資增長。 

一、進城農民工是“不敢”消費的潛在中等收入群體

2020年，中國城市化率達到63.9%，城鎮(zhèn)常住人口超過9億人，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，換言之，2.7億農村戶籍人口長期在城市工作生活，但并未獲得城市戶籍并充分享有公共服務。在外需旺盛的經濟高速增長階段，上述方式有效降低了工業(yè)化的勞動力成本，助推中國成為“世界工廠”。進入高質量發(fā)展階段后，內需成為經濟增長的重要動力，數億進城農民工依然在城鄉(xiāng)間“鐘擺式”流動，“半拉子城市化”的弊端日顯，嚴重抑制了這一潛在中等收入群體的消費。

（一）進城農民工是中等收入群體的重要來源

截至2020年底，中國農民工總規(guī)模約為2.86億人，其中，外出農民工約為1.7億人（見圖1）。外出農民工平均年齡36.6歲，40歲及以下者占2/3，學歷達到大專及以上者占1/6。

圖1 農民工總量（2016-2020年）
數據來源：根據2016-2020年《農民工監(jiān)測調查報告》和統計局數據計算。

進城農民工是中等收入群體的重要來源，其收入水平遠高于農村高收入戶，達到了城鎮(zhèn)中等戶水平。2020年農民工月均收入4072元，其中外出農民工月均收入4549元，本地農民工月均收入3606元，農民工在城鎮(zhèn)屬于中等收入群體，在農村屬于高收入群體（見圖2）。

圖2 農民工和城鄉(xiāng)居民收入比較（2020年）
數據來源：《2020年農民工監(jiān)測調查報告》、國家統計局。

（二）進城農民工邊際消費傾向遠低于城鎮(zhèn)本地戶籍居民

進城農民工對美好城市生活的向往與城鎮(zhèn)本地戶籍居民無異。但在無法充分享有城市基本公共服務的情況下，農民工既有對自身和農村家人未來基本生活保障的后顧之憂，也面臨新冠疫情帶來的巨大不確定性，預防性儲蓄的動機較為強烈。

農民工邊際消費傾向明顯低于城鎮(zhèn)本地戶籍居民。外出農民工平均年齡不到40歲，80后、90后新生代農民工漸成主流，但這些本該具備強烈消費意愿的群體并不敢消費。相關研究發(fā)現，農民工消費傾向只有50%，而城鎮(zhèn)居民為68%，也就是說，農民工雖然在城市生活，但消費傾向比城鎮(zhèn)本地戶籍居民低18%。2016-2020年，農民工市民化滯后產生的消費損失超過1萬億元/年（見圖3），占中國居民每年實際最終消費的比重在2%以上。

圖3 進城農民工市民化滯后導致的消費損失
數據來源：根據2016-2020年《農民工監(jiān)測調查報告》和統計局數據計算。

（三）農民工“不敢”消費的癥結：市民化不足

目前來看，城市基本公共服務對農民工的覆蓋率仍然不高，且提升速度趨緩。在難以充分享受城市公共服務、缺乏相應社會保障的情況下，進城農民工不敢消費，需要更多儲蓄來提升“安全感”。預期收入不高不穩(wěn)是農民工消費傾向偏低的主要原因，面對非正規(guī)就業(yè)的不確定性，農民工有效工作時間波動大，增加的收入會更多地轉化為儲蓄，而不是消費。國家統計局農民工監(jiān)測調查顯示，外出農民工人均居住面積21.5平方米，而在人口凈流入較多的大城市，僅為16.9平方米（見圖4）。由于缺乏基本體面且可支付的住房，攢錢買房的壓力也影響其消費。當農民工收入水平進一步提高時，他們可能反而更不敢消費，因為進城落戶的希望增大，需要更多的儲蓄。

圖4 不同規(guī)模城市進城農民工的人均居住面積（2020年）
數據來源：《農民工監(jiān)測調查報告（2020年）》

此外，由于隨遷子女在流入地公立學校平等就學難度較大，為子女教育進行儲蓄也會限制進城農民工當期消費的增長。2020年，3-5歲兒童入園率雖有所提高，但只有28.9%在公辦幼兒園（見圖5），絕大部分農民工子女難以享受公辦幼兒園。義務教育階段的隨遷兒童，雖然81.5%在公辦學校上學，但47.5%的農民工家長反映在城市上學面臨挑戰(zhàn)，主要是本地升學難（29.6%）、費用高（26.4%）。此外，還有超過半數的進城農民工義務教育階段的子女未能隨遷，處于鄉(xiāng)村留守狀態(tài)。

圖5  進城農民工子女在公立學校就學比重（2017-2020年）
數據來源：農民工監(jiān)測調查報告（2017-2020年）

二、進城農民工市民化對住房和消費的拉動潛力

在構建新發(fā)展格局的進程中，推動當前已經進入城市、但難以定居的農民工市民化將有效地拉動城市住房需求，釋放消費潛力。

（一）改善住房條件每年可拉動3萬億元以上的住房需求

如前所述，進城農民工居住條件較差，人均居住面積為21.5平方米，僅比城鎮(zhèn)人均居住面積（39.8平方米）的一半稍多。進城農民工居住條件改善，將有效拉動城市住房需求。

短期內通過發(fā)展租賃住房改善居住條件。按照進城農民工16959萬人，分不同的租賃居住條件改善情形測算住房需求拉動潛力（見圖6）。

圖6 進城農民工改善租賃條件帶來的住房需求
數據來源：課題組測算 

情景一：90%靠盤活存量，10%靠新建，人均居住面積達到30平方米。此時，進城農民工住房的面積缺口總量為14.42億平方米，10%的新建面積為1.442億平方米，按照每平方米建安成本4000元測算，將拉動5768億元投資；90%的盤活存量面積為12.978億平方米，按照每平方米改造成本2000元測算，將拉動住房投資25956億元。兩者合計，將拉動住房投資31724億元。

情景二：80%靠盤活存量，20%靠新建，人均居住面積達到30平方米。此時，新建面積為2.884億平方米，按照每平方米建安成本4000元測算，將拉動11536億元投資；80%的盤活存量面積為11.536億平方米，按照每平方米改造成本2000元測算，將拉動住房投資23072億元。兩者合計，將拉動住房投資34608億元。

若上述目標在“十四五”期末實現，每年可帶動住房投資1萬億元以上。中長期內，進城農民工群體由租轉購，將帶來更大的住房消費潛力。即使按照國家統計局公布的2020年全國商品房均價9287元計算，若每年5%的進城農民工通過購買商品房達到人均30平方米的居住面積，每年將帶動23264億元的住房消費。此外，購買商品房后相應的家裝消費等也將有效提振內需。

（二）提升消費傾向每年可拉動1萬億元以上的消費需求

推動農民工市民化，讓進城農民工這一潛在的中等收入群體不再“瞻前顧后”，敢于消費，還將有效地拉動消費需求（見圖7）。假設農民工市民化后，消費傾向與同等收入的城鎮(zhèn)居民齊平，從50%提升到68%，按照2020年進城農民工月收入4549元計算，每月將增加819元消費，每年將增加9826元消費。16959萬進城農民工新增消費需求將達到1.67萬億元，對全社會的消費提振效應達到4.26個百分點。

考慮到消費傾向的提高難以一步到位，即使短期內進城農民工的邊際消費傾向僅提高到60%，每月也將增加455元消費，每年將增加5460元消費。進城農民工新增消費需求將達到9260億元，對全社會消費的提振效應達到2.36個百分點。

圖7 農民工市民化帶來的消費需求增量
數據來源：課題組測算 

三、與市民化配套的公共服務每年將帶動1萬億元的投資增長

已經進城的農民工市民化需要城市政府提供配套的公共服務，既可以視為政府公共支出，也可以視為政府對高質量城市化的有效投資。國務院發(fā)展研究中心課題組（2011）基于對重慶、鄭州、武漢、嘉興4個城市調研的測算最具有代表性，按照2010年不變價格計算，政府僅需為每個進城農民工投入8萬元，即可助其實現市民化，去除養(yǎng)老保險的遠期支出后，即期投入為4.6 萬元/人。

考慮到過去十年通貨膨脹的影響，我們以CPI對上述投入進行了修正（2010年的1元相當于2020年的1.28元），每個進城農民工市民化的公共投入為10.24萬元，即期投入為5.89萬元。16959萬進城農民工市民化將帶動17.37萬億元的政府投資，即期投資達到9.99萬億元。若分10年完成這一市民化進程，每年將帶動政府有效投資1.7萬億元，即期投資1萬億元（見圖8）。

圖8 農民工市民化對公共服務投資的拉動效應
數據來源：課題組測算 

上述政府公共服務投資具備財務上的可行性。2020年，全國一般公共預算財政收入達到18.29萬億元，政府性基金收入達到11.8萬億元，還有4778億元的國有資本經營預算收入，總財力超過30萬億元，每年1萬億元的公共服務投資在政府財力可承受范圍內。 

四、政策啟示與建議

綜上所述，進城農民工市民化提振內需的潛力巨大，每年將至少帶來3萬億以上的內需增量。此外，進城農民工這一重要中等收入群體安居城市，還有助于解決“半拉子城市化”帶來的各類社會問題，特別是更多留守兒童隨遷城市后，原在鄉(xiāng)村照料孩子的留守妻子（丈夫）可作為城市新增勞動力，增加城市勞動力供給，并進一步促進城市化高質量發(fā)展。考慮到可支付住房和子女教育是農民工落腳并定居城市的兩個核心條件，我們建議：

一是加快發(fā)展可支付的、基本體面的租賃住房。通過土地、規(guī)劃、金融、稅收等政策組合的有力支持，提升進城農民工較為集中的大城市可支付的租賃住房供應。特別是通過加快老舊小區(qū)、城中村改造等城市更新活動，改善進城農民工租住條件，以基本體面的租賃住房實現進城農民工“租有宜居”。

二是為部分住房困難的進城農民工發(fā)放租房券。租房券可為進城農民工提供更為靈活的租住選擇，且政策成本較低，也有利于增加租賃住房供應、提升租賃住房質量。綜合考慮住房困難程度和地方財力，探索為部分低收入的進城農民工發(fā)放租房券。

三是積極推動進城農民工子女隨遷并在流入地平等入學。通過“人地掛鉤”、探索“教育券”等方式為流入地地方政府吸納進城農民工子女平等就學提供有效激勵。

（作者魏國學系中國宏觀經濟研究院社會發(fā)展研究所副研究員，王瑞民系國務院發(fā)展研究中心市場經濟研究所副研究員。本文系國務院發(fā)展研究中心 “新發(fā)展階段有效擴大和更好滿足內需的戰(zhàn)略研究”課題成果。）