新一輪擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的實施，需要以高質(zhì)量的城市化為依托。進城農(nóng)民工是中等收入群體的重要來源，但其在城市與農(nóng)村間“鐘擺式”流動的“半拉子城市化”，不利于其消費潛力釋放，農(nóng)民工邊際消費傾向明顯低于城鎮(zhèn)居民。推動當(dāng)前已經(jīng)進入城市、但難以定居的農(nóng)民工市民化，將有效提振內(nèi)需。

課題組初步測算，進城農(nóng)民工市民化在住房、消費、公共投資方面將至少帶來每年3萬億元的內(nèi)需增量。其中，短期內(nèi)通過發(fā)展租賃住房改善進城農(nóng)民工居住條件，每年可拉動1萬億以上的住房需求，中長期內(nèi)部分進城農(nóng)民工群體由租轉(zhuǎn)購，每年將帶動2萬億以上的住房消費；市民化有望帶來1萬億以上新增消費；政府配套的公共服務(wù)投入還將帶動每年1萬億的投資增長。 

一、進城農(nóng)民工是“不敢”消費的潛在中等收入群體

2020年，中國城市化率達到63.9%，城鎮(zhèn)常住人口超過9億人，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，換言之，2.7億農(nóng)村戶籍人口長期在城市工作生活，但并未獲得城市戶籍并充分享有公共服務(wù)。在外需旺盛的經(jīng)濟高速增長階段，上述方式有效降低了工業(yè)化的勞動力成本，助推中國成為“世界工廠”。進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，內(nèi)需成為經(jīng)濟增長的重要動力，數(shù)億進城農(nóng)民工依然在城鄉(xiāng)間“鐘擺式”流動，“半拉子城市化”的弊端日顯，嚴重抑制了這一潛在中等收入群體的消費。

（一）進城農(nóng)民工是中等收入群體的重要來源

截至2020年底，中國農(nóng)民工總規(guī)模約為2.86億人，其中，外出農(nóng)民工約為1.7億人（見圖1）。外出農(nóng)民工平均年齡36.6歲，40歲及以下者占2/3，學(xué)歷達到大專及以上者占1/6。

圖1 農(nóng)民工總量（2016-2020年）
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2016-2020年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》和統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算。

進城農(nóng)民工是中等收入群體的重要來源，其收入水平遠高于農(nóng)村高收入戶，達到了城鎮(zhèn)中等戶水平。2020年農(nóng)民工月均收入4072元，其中外出農(nóng)民工月均收入4549元，本地農(nóng)民工月均收入3606元，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)屬于中等收入群體，在農(nóng)村屬于高收入群體（見圖2）。

圖2 農(nóng)民工和城鄉(xiāng)居民收入比較（2020年）
數(shù)據(jù)來源：《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》、國家統(tǒng)計局。

（二）進城農(nóng)民工邊際消費傾向遠低于城鎮(zhèn)本地戶籍居民

進城農(nóng)民工對美好城市生活的向往與城鎮(zhèn)本地戶籍居民無異。但在無法充分享有城市基本公共服務(wù)的情況下，農(nóng)民工既有對自身和農(nóng)村家人未來基本生活保障的后顧之憂，也面臨新冠疫情帶來的巨大不確定性，預(yù)防性儲蓄的動機較為強烈。

農(nóng)民工邊際消費傾向明顯低于城鎮(zhèn)本地戶籍居民。外出農(nóng)民工平均年齡不到40歲，80后、90后新生代農(nóng)民工漸成主流，但這些本該具備強烈消費意愿的群體并不敢消費。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工消費傾向只有50%，而城鎮(zhèn)居民為68%，也就是說，農(nóng)民工雖然在城市生活，但消費傾向比城鎮(zhèn)本地戶籍居民低18%。2016-2020年，農(nóng)民工市民化滯后產(chǎn)生的消費損失超過1萬億元/年（見圖3），占中國居民每年實際最終消費的比重在2%以上。

圖3 進城農(nóng)民工市民化滯后導(dǎo)致的消費損失
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2016-2020年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》和統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算。

（三）農(nóng)民工“不敢”消費的癥結(jié)：市民化不足

目前來看，城市基本公共服務(wù)對農(nóng)民工的覆蓋率仍然不高，且提升速度趨緩。在難以充分享受城市公共服務(wù)、缺乏相應(yīng)社會保障的情況下，進城農(nóng)民工不敢消費，需要更多儲蓄來提升“安全感”。預(yù)期收入不高不穩(wěn)是農(nóng)民工消費傾向偏低的主要原因，面對非正規(guī)就業(yè)的不確定性，農(nóng)民工有效工作時間波動大，增加的收入會更多地轉(zhuǎn)化為儲蓄，而不是消費。國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查顯示，外出農(nóng)民工人均居住面積21.5平方米，而在人口凈流入較多的大城市，僅為16.9平方米（見圖4）。由于缺乏基本體面且可支付的住房，攢錢買房的壓力也影響其消費。當(dāng)農(nóng)民工收入水平進一步提高時，他們可能反而更不敢消費，因為進城落戶的希望增大，需要更多的儲蓄。

圖4 不同規(guī)模城市進城農(nóng)民工的人均居住面積（2020年）
數(shù)據(jù)來源：《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告（2020年）》

此外，由于隨遷子女在流入地公立學(xué)校平等就學(xué)難度較大，為子女教育進行儲蓄也會限制進城農(nóng)民工當(dāng)期消費的增長。2020年，3-5歲兒童入園率雖有所提高，但只有28.9%在公辦幼兒園（見圖5），絕大部分農(nóng)民工子女難以享受公辦幼兒園。義務(wù)教育階段的隨遷兒童，雖然81.5%在公辦學(xué)校上學(xué)，但47.5%的農(nóng)民工家長反映在城市上學(xué)面臨挑戰(zhàn)，主要是本地升學(xué)難（29.6%）、費用高（26.4%）。此外，還有超過半數(shù)的進城農(nóng)民工義務(wù)教育階段的子女未能隨遷，處于鄉(xiāng)村留守狀態(tài)。

圖5  進城農(nóng)民工子女在公立學(xué)校就學(xué)比重（2017-2020年）
數(shù)據(jù)來源：農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告（2017-2020年）

二、進城農(nóng)民工市民化對住房和消費的拉動潛力

在構(gòu)建新發(fā)展格局的進程中，推動當(dāng)前已經(jīng)進入城市、但難以定居的農(nóng)民工市民化將有效地拉動城市住房需求，釋放消費潛力。

（一）改善住房條件每年可拉動3萬億元以上的住房需求

如前所述，進城農(nóng)民工居住條件較差，人均居住面積為21.5平方米，僅比城鎮(zhèn)人均居住面積（39.8平方米）的一半稍多。進城農(nóng)民工居住條件改善，將有效拉動城市住房需求。

短期內(nèi)通過發(fā)展租賃住房改善居住條件。按照進城農(nóng)民工16959萬人，分不同的租賃居住條件改善情形測算住房需求拉動潛力（見圖6）。

圖6 進城農(nóng)民工改善租賃條件帶來的住房需求
數(shù)據(jù)來源：課題組測算 

情景一：90%靠盤活存量，10%靠新建，人均居住面積達到30平方米。此時，進城農(nóng)民工住房的面積缺口總量為14.42億平方米，10%的新建面積為1.442億平方米，按照每平方米建安成本4000元測算，將拉動5768億元投資；90%的盤活存量面積為12.978億平方米，按照每平方米改造成本2000元測算，將拉動住房投資25956億元。兩者合計，將拉動住房投資31724億元。

情景二：80%靠盤活存量，20%靠新建，人均居住面積達到30平方米。此時，新建面積為2.884億平方米，按照每平方米建安成本4000元測算，將拉動11536億元投資；80%的盤活存量面積為11.536億平方米，按照每平方米改造成本2000元測算，將拉動住房投資23072億元。兩者合計，將拉動住房投資34608億元。

若上述目標在“十四五”期末實現(xiàn)，每年可帶動住房投資1萬億元以上。中長期內(nèi)，進城農(nóng)民工群體由租轉(zhuǎn)購，將帶來更大的住房消費潛力。即使按照國家統(tǒng)計局公布的2020年全國商品房均價9287元計算，若每年5%的進城農(nóng)民工通過購買商品房達到人均30平方米的居住面積，每年將帶動23264億元的住房消費。此外，購買商品房后相應(yīng)的家裝消費等也將有效提振內(nèi)需。

（二）提升消費傾向每年可拉動1萬億元以上的消費需求

推動農(nóng)民工市民化，讓進城農(nóng)民工這一潛在的中等收入群體不再“瞻前顧后”，敢于消費，還將有效地拉動消費需求（見圖7）。假設(shè)農(nóng)民工市民化后，消費傾向與同等收入的城鎮(zhèn)居民齊平，從50%提升到68%，按照2020年進城農(nóng)民工月收入4549元計算，每月將增加819元消費，每年將增加9826元消費。16959萬進城農(nóng)民工新增消費需求將達到1.67萬億元，對全社會的消費提振效應(yīng)達到4.26個百分點。

考慮到消費傾向的提高難以一步到位，即使短期內(nèi)進城農(nóng)民工的邊際消費傾向僅提高到60%，每月也將增加455元消費，每年將增加5460元消費。進城農(nóng)民工新增消費需求將達到9260億元，對全社會消費的提振效應(yīng)達到2.36個百分點。

圖7 農(nóng)民工市民化帶來的消費需求增量
數(shù)據(jù)來源：課題組測算 

三、與市民化配套的公共服務(wù)每年將帶動1萬億元的投資增長

已經(jīng)進城的農(nóng)民工市民化需要城市政府提供配套的公共服務(wù)，既可以視為政府公共支出，也可以視為政府對高質(zhì)量城市化的有效投資。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011）基于對重慶、鄭州、武漢、嘉興4個城市調(diào)研的測算最具有代表性，按照2010年不變價格計算，政府僅需為每個進城農(nóng)民工投入8萬元，即可助其實現(xiàn)市民化，去除養(yǎng)老保險的遠期支出后，即期投入為4.6 萬元/人。

考慮到過去十年通貨膨脹的影響，我們以CPI對上述投入進行了修正（2010年的1元相當(dāng)于2020年的1.28元），每個進城農(nóng)民工市民化的公共投入為10.24萬元，即期投入為5.89萬元。16959萬進城農(nóng)民工市民化將帶動17.37萬億元的政府投資，即期投資達到9.99萬億元。若分10年完成這一市民化進程，每年將帶動政府有效投資1.7萬億元，即期投資1萬億元（見圖8）。

圖8 農(nóng)民工市民化對公共服務(wù)投資的拉動效應(yīng)
數(shù)據(jù)來源：課題組測算 

上述政府公共服務(wù)投資具備財務(wù)上的可行性。2020年，全國一般公共預(yù)算財政收入達到18.29萬億元，政府性基金收入達到11.8萬億元，還有4778億元的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，總財力超過30萬億元，每年1萬億元的公共服務(wù)投資在政府財力可承受范圍內(nèi)。 

四、政策啟示與建議

綜上所述，進城農(nóng)民工市民化提振內(nèi)需的潛力巨大，每年將至少帶來3萬億以上的內(nèi)需增量。此外，進城農(nóng)民工這一重要中等收入群體安居城市，還有助于解決“半拉子城市化”帶來的各類社會問題，特別是更多留守兒童隨遷城市后，原在鄉(xiāng)村照料孩子的留守妻子（丈夫）可作為城市新增勞動力，增加城市勞動力供給，并進一步促進城市化高質(zhì)量發(fā)展。考慮到可支付住房和子女教育是農(nóng)民工落腳并定居城市的兩個核心條件，我們建議：

一是加快發(fā)展可支付的、基本體面的租賃住房。通過土地、規(guī)劃、金融、稅收等政策組合的有力支持，提升進城農(nóng)民工較為集中的大城市可支付的租賃住房供應(yīng)。特別是通過加快老舊小區(qū)、城中村改造等城市更新活動，改善進城農(nóng)民工租住條件，以基本體面的租賃住房實現(xiàn)進城農(nóng)民工“租有宜居”。

二是為部分住房困難的進城農(nóng)民工發(fā)放租房券。租房券可為進城農(nóng)民工提供更為靈活的租住選擇，且政策成本較低，也有利于增加租賃住房供應(yīng)、提升租賃住房質(zhì)量。綜合考慮住房困難程度和地方財力，探索為部分低收入的進城農(nóng)民工發(fā)放租房券。

三是積極推動進城農(nóng)民工子女隨遷并在流入地平等入學(xué)。通過“人地掛鉤”、探索“教育券”等方式為流入地地方政府吸納進城農(nóng)民工子女平等就學(xué)提供有效激勵。

（作者魏國學(xué)系中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所副研究員，王瑞民系國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副研究員。本文系國務(wù)院發(fā)展研究中心 “新發(fā)展階段有效擴大和更好滿足內(nèi)需的戰(zhàn)略研究”課題成果。）