2016年4月11日,貴州省人民政府副省長陳鳴明和所有當事人一樣,出示身份證件進入貴陽市中級人民法院,作為行政機關負責人出庭參與訴訟。

據了解,省級政府負責人出庭應訴,這在全國尚屬首例。陳鳴明成為了全國副省長出庭應訴史上第一個“吃螃蟹”的人。

在當日庭審結束后,陳鳴明在接受采訪時曾對記者說,行政機關負責人出庭應訴是行政訴訟制度的重要組成部分,對于推進法治政府建設意義重大。但在實踐中,有的行政機關負責人怕當被告,怕丟臉面,怕敗訴,不愿應訴,不敢應訴,在訴訟中只委托一般工作人員應付了事。行政機關負責人要增強依法行政觀念,提高依法行政的能力和水平,特別要有依法行政的自信和依法糾錯的勇氣。

那么,繼貴州省副省長出庭應訴后,該省行政首長出庭工作進展如何,目前又處于何種現狀?近日,《法制日報》記者對此項工作進行了調查。

出庭必出聲

2017年4月12日,貴州省安順中院公開開庭審理張某喜、張某華訴被告西秀區人民政府房屋行政強制一案。安順中院黨組書記、院長蔣浩擔任審判長開庭審理此案,作為被告的西秀區區長陳天一出庭應訴并充分發表辯論意見。

據悉,該案是貴州全省法院法官員額制改革后,中級法院院長擔任審判長審理的首例一審行政訴訟案件,也是安順市第一例縣級以上人民政府“一把手”出庭應訴的案件。各縣(區)人民政府負責人、部分行政機關主要領導60余人旁聽庭審。

庭審中,圍繞案件的爭議焦點分別進行舉證、質證、辯論,雙方你來我往。經過近一小時的庭審,最后,法院當庭宣判行政機關敗訴。

“輸了官司猶如當頭一棒,一下子打醒了我們,在平時的工作中,由于疏忽大意,極易出現違法行政的情況?！标愄煲簧钣懈杏|地說,“沒人會喜歡坐在被告席上的滋味,今天的這種‘不自在’會促使我們在以后工作中更加嚴謹行事、依法行政?！?/strong>

“此次旁聽不僅直觀有效地感受了司法程序,領會了法律運用；同時,親身感受庭審現場氛圍,提高出庭應訴能力,增強大家對出庭應訴的認同感。”這是不少參加旁聽的官員的感受。

事實上,行政首長出庭,其意義不僅在于就事論事、解決問題,更是一堂生動的法治教育課和警示課:通過出庭應訴,領導干部能清楚地了解相關法律知識,反思日常行政工作中的過失,從而嚴格依法行政,讓行政行為經得起法律的審視。

據統計,安順中院在員額制改革要求院庭長辦案后,行政首長出庭應訴并且院長、庭長當庭宣判行政機關敗訴的案件今年就有40件,當庭宣判行政相對人敗訴的案件今年有12件。而且,當庭宣判后上訴的案件僅有1件,這在全國都是不多見的。

事后,有專家在點評中指出,雖然行政首長在法庭上的“出聲更要出彩”方面尚需努力；但是,無論出于何種原因,只要行政首長敢于出庭“出聲”就值得稱贊。

受幾千年來“官本位”的影響,行政首長出庭應訴最初并不是一帆風順。

“以前,我們法院面對的困難比較多,比如很多行政首長應出庭的不出庭,也不說明理由,即使出庭也不發言。現在,這些情況都有所改觀,這對于推進法治政府建設意義重大,能夠促使行政機關增強依法行政觀念,規范行政執法行為,提高依法行政的能力和水平,特別是增強其依法行政的自信和依法糾錯的勇氣。但這項工作還屬于探索階段。目前,我們只是做到了將行政首長從‘幕后’推到了‘前臺’,還有很長的路要走,爭取實質化的行政首長出庭應訴是我們努力的方向?！辟F州省高院審判委員會委員、行政庭庭長史麒麟說。

他認為,現階段需要解決的問題和困難主要在于指導出庭應訴的規范性文件中,宏觀的原則性規定多,微觀的具體操作性規定不夠完善,并且欠缺對負責人不出庭理由進行實質性審查的程序規定。

告官官必應

今年年初,又一位副縣長坐到了法庭的被告席上。原來,因政府土地行政征收一事,當地村民趙某華將該縣人民政府告上公堂。最后,法院判決,因其起訴不符合法定起訴條件,故依法被駁回起訴。

“之前律師說,法律面前人人平等,大家有理說理,有錯改錯,我還不信?？扇f萬沒想到,這么大的官能和我講道理。雖然,這次官司雖然輸了,但我真心服氣。”趙某華事后深有感觸地說。

據了解,新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》實施后,貴州高院專題研究行政首長出庭應訴工作的開展和落實,黨組書記、院長孫潮親自部署該項工作,行政庭加強與省法制辦溝通聯系,共同推進該省行政機關負責人出庭應訴工作的開展。為切實提高行政審判工作水平和成效,不斷開創貴州全省法院行政審判工作新局面打下基礎。

每年法院會通過白皮書等形式主動向黨委、人大、政府和社會各界報告行政審判工作情況,并有針對性地開展司法建議工作,大力推進行政機關負責人出庭應訴；利用搭建庭前溝通平臺、庭中協調平臺、直接對話平臺,提升行政機關負責人出庭應訴效果；注重宣傳,營造行政機關負責人出庭應訴良好氛圍,及時報道行政機關負責人出庭應訴的好做法、好經驗和取得的成效,助推行政機關負責人出庭應訴。

不僅如此,行政機關還將行政應訴能力建設等情況納入依法行政考核體系,案件數量較多的地方或部門可以通過購買服務方式聘請律師事務所等法律服務機構從事行政應訴相關工作,優化行政機關內部工作程序。

西南政法大學一位不愿透露姓名的行政法學教授認為,“要求行政機關負責人事無巨細、對各類行政案件無例外出庭應訴不具有現實可能性?，F階段,落實行政機關負責人出庭應訴制度應當堅持有的放矢和剛柔相濟的操作原則,要將行政機關負責人的寶貴時間用在真正需要出庭的案件上,如何用有限的時間爭取更大的社會效益才是目前的重中之重?！?/p>

他認為,法院應在認真審查需要行政機關負責人出庭應訴的案件后,庭審前向其發送出庭建議書,督促行政機關負責人出庭應訴；另外,要規范出庭,確立不出庭匯報機制,對于不出庭情況和理由記錄在案,對不出庭理由進行實質性審查,通過司法建議等形式促進行政機關依法行政,著力提高司法建議的實效性和采用率。

敢于“吃螃蟹”

2015年,新行政訴訟法頒布實施。該法明確規定,被訴行政機關負責人“應當”出庭應訴,不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭。

據了解,過去兩年來,貴州相繼出臺了《貴州省行政機關行政應訴辦法(試行)》《貴州省人民政府辦公廳關于加強和改進應訴工作的實施意見》。去年,陳鳴明成為全國第一個出庭應訴的副省長,得到了中外各界的積極評價。由此可以看出貴州政府敢于“吃螃蟹”的勇氣。

據統計,2016年全年,貴州全省行政首長出庭應訴案件共1275件,應訴率為30.3%。

對于當前的行政首長出庭應訴制度,社會上也有一些不同看法。而在貴州省高院黨組成員、副院長余紅梅看來,“行政首長出庭應訴是有利的?！?/p>

她認為,行政負責人出庭參加訴訟,首先便于行政機關提高舉證、質證水平,以及行政訴訟的質量；其次,行政首長出庭應訴,便于當事人雙方在法庭上達成調解協議,減少訴訟外的層層請示匯報,提高訴訟效率,真正從實質上化解行政爭議；最后,在一些涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件的案件中,行政機關負責人可以通過法庭這個莊嚴的場所,闡釋和說明重大公共決策的法律依據和科學根據,便于行政相對人和社會公眾理解政府決策,更加自覺地支持和擁護政府依法行政。

記者在調查中發現,目前貴州各地行政機關負責人出庭率還存在不平衡的情況,有的地方做的很好,有的地方還是很低。但在北京大學憲法與行政法研究中心教授姜明安看來,“副省長出庭肯定要帶動不少人,就算是‘作秀’也有好處,他希望官員多做一些這樣的秀?！?/p>

“以行政首長出庭應訴‘入法’為契機,使行政首長出庭應訴制度化、規范化與法治化,從而充分發揮其制度效果,破解‘民告官卻不見官’的困境,真正‘讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義’,這是該制度建立的初衷與意蘊,也是法治發展的必然趨勢?！辟F州省高級人民法院院長孫潮說。

（原題為《副省長出庭帶動千余區縣長走到“前臺”  貴州行政首長出庭應訴現狀調查》）