【編者按】

2008年，緬甸以全民公決方式通過一部新的憲法。2010年11月，依據這部新憲法，緬甸舉行了軍政府執政二十年后的首次多黨全國選舉，由軍政府組建的聯邦鞏固與發展黨在這次大選中獲勝。之后，軍政府向民選政府移交權力，原政府總理吳登盛成為民選總統。

因民主派領袖昂山素季領導的全國民主聯盟等黨派事先被宣布為非法，不能參選，國際社會對本次大選的合法性多有質疑，但緬甸民主化轉型仍由此正式起步。之后，吳登盛政府在政治、經濟和社會領域推動了多項改革，為推進緬甸的民主化奠定了基礎。

2015年11月，緬甸舉行第二次全國大選，全國民主聯盟以壓倒性優勢贏得大選。這次選舉被公認為是二十五年來緬甸首次公開競爭的全國性民主選舉。2016年3月，經聯邦議會例會選舉，全國民主聯盟資深議員吳廷覺當選緬甸總統。2016年4月1日，緬甸新政府正式履職，標志著半個世紀以來的軍政府統治正式結束。因家人國籍問題，昂山素季雖無法出任總統，但事實上成為緬甸最高領導人。

本文依據2015年底由中國（昆明）南亞東南亞研究院、云南省社會科學院和緬甸獨立智庫緬甸調查研究院（MSR）共同實施的“緬甸綜合社會調查（2015）”所得結果，結合民主轉型與民粹主義相關理論，剖析了緬甸民主化進程中民粹主義現象及成因。本文作者、云南省社會科學院東南亞研究所助理研究員鄧云斐認為，緬甸的民主化已進人一個關鍵階段，不但已出現一定程度的民粹現象，而且仍然存在著各種民粹主義產生和激化的風險因素，如果不予以有效引導，勢必嚴重干擾緬甸民主化的健康、穩定發展。

全文約15000字，分上下兩部分刊發。以下是上半部分。

當地時間2015年9月11日，緬甸克耶邦，民眾熱烈歡迎全國民主聯盟領導人昂山素季到訪進行總統競選巡回演講。東方IC 資料圖

緬甸民主轉型中民粹主義泛起的主要原因：基于民調數據的分析

2015年年底緬甸大選剛剛結束，由中國（昆明）南亞東南亞研究院、云南省社會科學院和緬甸獨立智庫緬甸調查研究院（MSR）共同實施的“緬甸綜合社會調查（2015）”數據庫項目順利完成數據采集、清理錄入等基礎工作，建成了包含3000個樣本、涵蓋8個專題和365個變量的“緬甸綜合調查數據庫”。從這些民調數據，我們可以窺視近年來伴隨緬甸民主轉型而出現的民粹主義泛起的一些關鍵因素。

（一）民眾強烈的政治參與意識和改變現狀的愿望疊加，成為民粹主義泛起的主要誘因

緬甸經歷了半個多世紀的軍人獨裁統治，廣大民眾一是缺乏對外部世界持續漸進的了解，二是教育水平普遍偏低，對事物的辨別能力不夠，容易盲從。根據一份緬甸全國民調數據，受調查的3000個樣本平均受教育年限僅為7年，且受教育程度城鄉差異很大，78. 1%的農村受訪者受教育程度在小學及以下（參見圖1）。97%以上的緬甸民眾沒有去過美、中、日、印四國，96%以上的民眾不認識任何來自以上四國的居民。[圖1數據來源:中國（昆明）南亞東南亞研究院、云南省社會科學院和緬甸綜合社會調查數據庫（2015~2015），下不贅述?！髡咴

面對民主化以來突然放松的政治、社會管控，紛繁復雜的外部世界和蜂擁而至的各種信息，個體很難進行甄別并做出獨立判斷。由于政府的輿論培育尚待時日，緬甸民意主要追隨媒體精英的報道，而活躍在緬甸的媒體精英多信奉西方價值觀，民主化以來大量涌人的西方非政府組織也在引導民意方面發揮了很大作用。

首先，緬甸民眾對民主抱有高度期待。問卷詢問了受訪者是否密切關注國際大事，從教育程度的角度進行分析，除了大專及以上受訪者外，回答“很”或“從不”的比例都在50%以上，說明緬甸民眾整體上并不關注國際事。在此情況下，樣本中受訪者對美國的民主理念，回答“喜歡”的比例為82.35 %，對奧巴馬處理國際事務的態度回答“贊同”或“非常贊同”的比例合計為92.56%。關于受訪者對民主政權的看法，分別有74.69%和76.36%的農村和城市受訪者認為民主總是比其他政府類型好，并且相對來說，農村受訪者比城市受訪者更為看重民主。關于民主是否能對社會問題的解決發揮作用，農村和城市均有超過90%的受訪者認為民主制度能夠解決緬甸存在的社會問題（參見圖2）。城鄉均有超過92%的受訪者認為，民主雖然存在問題，但是仍然是當前最好的政府組織形式。不管從什么層面上來看，受訪者中80%以上都認為民選政府會積極回應民眾訴求。

其次，對本國現行政府體制，大部分受訪者評價較低。數據顯示，有68.53%的受訪者不同意“政府系統已經有能力解決國家面臨的問題”，只有31. 47%的受訪者持同意態度;有72.2%的受訪者不同意“總的來說我對本國政府體制很自豪”，只有27.8%的受訪者持同意態度;有67.93%的受訪者不同意“目前的體制即使出現問題也應該支持”，只有32.07%的受訪者持同意態度。有49.97%的人不同意“相比較而言我更愿意生活在我們的體制下”的問題，有50.03%的受訪者持同意態度。

同時，對“政府有多大可能將解決您認為未來五年中最重要的問題”，受訪者在性別、城鄉、年齡變量上，表示政府“有可能”解決問題的比例都超過90%，且受教育程度越低，認為“有可能”的比例越高?？紤]到問卷調查是在2015年大選結束不久、新政府履職之前進行，這種對未來政府的積極態度和對現行政府及其體制的消極態度相對比就更為強烈了。民調數據與民盟在大選中高票勝出的結果相呼應，充分說明對緬甸現狀和現行政府充滿失望，希望以“民主”為旗幟的昂山素季帶領緬甸迅速改變現狀是當前緬甸民眾的普遍心態。

再次，多數民眾急需改善經濟狀況，也有相應的愿望和訴求。本次調查中，我們對受訪者的家庭儲蓄和收支狀況進行了調查，數據顯示大部分家庭都能實現“收支相抵”，但從是否有家庭存款和擁有哪些資產、電器、牲畜等情況來看，大部分家庭仍較貧困。從數據來看，無論是城市居民還是農村居民，主觀上對自己家庭經濟狀況的滿意度均較低。對未來一年國家總體經濟前景的預期，城市和農村受訪者都持樂觀態度，且農村被調查者比起城市受訪者更傾向于認為會“有很大的改善”。

值得注意的是，關于“在過去的五年內你認為你的國家貧富差距是增加了，減少了，還是沒有變化”這一問題，選擇“增加了”選項的受訪者比例較大，農村被調查者（42.13%）比城市被調查者（47.8%）略低。對“你認為國家經濟系統是有利于富人還是有利于大多數人?”的問題，城市被調查者中認為“有利于富人”的比例為88.36%，農村受訪者這一比例為74.23 %。也就是說，絕大部分受訪者認為目前緬甸的國家經濟體系是有利于富人的。

綜上所述，由于長期封閉和經濟社會發展緩慢，緬甸大量普通民眾受教育程度偏低，對外部世界關注度偏低，缺乏對西式民主的深入接觸和了解，在民主化潮流中受到民主運動領袖、媒體精英等的鼓動和引導，盲目地對西方民主產生高度好感，對西方民主制度抱有高度期待，認為民主制度能夠解決緬甸存在的社會問題。而緬甸多年來工農業發展緩慢，勞動力人均受教育水平較低，高素質人才缺乏，改善經濟社會發展需要較長時間，這是無法回避的現實。民調數據顯示民眾對當前經濟狀況滿意度較低，認為國家經濟體系有利于富人，貧富分化程度在增加，但同時對未來國家經濟前景抱有樂觀預期。這種對民主的高期待和改善經濟狀況的迫切愿望疊加，理想與現實的嚴重脫節，無疑會對民選政府造成不小的民意壓力。

具體來說，當前緬甸經濟社會發展任務重，亟需確立穩健的長遠發展導向的政策，但如果新政府受制于民意，政策導向受占人口比例大多數的底層百姓的利益所左右，就很容易出現類似泰國那樣民粹主義泛起的局面。

（二）由于歷史和現實因素，民主轉型中政治重要性被人為放大，民眾容易偏向“救贖的”民主心態

緬甸自獨立以來，在發展道路的選擇上幾經周折，政治上的軍事獨裁統治一直沿襲了半個多世紀;經濟上雖先后經歷吳努時期佛教色彩濃厚的“社會主義”道路、奈溫時期所謂的“緬甸式社會主義”、蘇貌-丹瑞時期以建立市場經濟為口標的經濟改革，但都沒有阻止緬甸從第二次世界大戰前東南亞地區經濟發展程度較高的國家淪為世界最窮的國家之一。長期軍人獨裁造成的政治壓抑和經濟發展困頓帶來的挫敗感，加上中央與地方武裝的矛盾、族群沖突、宗教沖突等問題的長期困擾，使得政治重要性被深受其苦的民眾廣泛認可。在當前民主化推進到一個新階段的情況下，可能會引發民眾偏向“救贖”的民主心態，從而容易激發民粹沖動。（吳努生于1907年，卒于1995年，1948 年1月至 1956年6月出任緬甸首任總理, 并于1957年2月至1958年10月、1960年4月至1962年3月兩度出任總理。奈溫生于 1911年，卒于2002年，1962至1988年間先后擔任總理、總統等職務。蘇貌生于1928年，卒于1997年，1988年至1992年任緬甸總理，同時緬甸任武裝部隊總司令。丹瑞生于1933年，1992至2011年間任緬甸武裝部隊總司令、總理等職務?！幾ⅲ?/p>

本次民調數據顯示，緬甸民眾對政治重要性的認可度非常高（見圖3）,且在控制性別、城鄉、年齡、受教育程度、族群、省邦所有變量后，政治重要性仍得到高度認可。各族群認為政治“非常重要”和“比較重要”兩個選項合計的比例均超過80%，其中撣族和其他族群（本文中的族群變量包括緬族、克倫族、若開族、撣族、孟族、印度裔和其他族群等七個分類；此處的“其他族群”包含除緬族、克倫族、若開族、撣族、孟族、印度裔六個族群以外的其他所有族群?！髡咴ⅲ┱J為政治“非常重要”的比例分別高達69.89%和73.44%，并且認為政治“一點兒也不重要”的比例均為。各省邦的受訪者對政治重要性的態度主要集中在“非常重要”和“比較重要”上，除勃固省和內比都外，其他省邦兩項合計的比例都超過80 %。

緬甸民眾對政治重要性的看法還具有以下一些特征:男性對政治重要性的評價高于女性，無論是在農村還是城市，大部分被調查者都認為政治在其生活中是重要的，并且城市受訪者比農村受訪者對政治重要性的評價更高。各個年齡段的緬甸民眾對政治重要性評價的差異較小，而教育程度較高的人群對政治重要性的評價相對更高。

關于“如果必須在減少經濟不平等和保護政治自由之間進行選擇，您認為哪一個更重要?”的提問，總體上大部分受訪者（61.3%）選擇了政治自由優先（參見圖4）。

緬甸民眾對政治自由和經濟平等優先排序的價值選擇還具有以下一些特點:相較于女性，更多的男性認為政治自由比經濟平等更重要，無論城鄉都更傾向于優先保證政治自由，且農村比城市對政治自由重要性的評價更高。各族群的受訪者認為政治自由“更為重要”或“絕對重要”的比例合計都超過55%，其中撣族的受訪者表示政治自由“絕對重要”的比例就高達51.38%，緬族以49.59%居次位。省邦是影響緬甸民眾對政治自由和經濟平等相對重要性的價值排序的一個重要因素，有兩個省邦受訪者選擇政治自由“絕對重要”的比例超過60%，分別是該選項比例高達73.94%的實皆省和63.81%的克欽邦。實皆省受訪者中政治自由“絕對重要”和政治自由“更為重要”的比例合計最高，為83.64%，與比例最低的仰光省（42.22%）相差41.2個百分點。除仰光省外，其他各省邦受訪者表示政治自由“更為重要”和政治自由“絕對重要”的比例合計均超過50%。

緬甸作為世界上最貧窮的國家之一，發展經濟和改善民生將是當前一個時期內非常艱巨的任務。從歷史的經驗來看，無論是老牌民主國家（即歐、美、日等西方國家）還是后起的民主之秀如韓國、新加坡等，基本都遵循“先經濟后民主”的發展模式或者說軌跡，很少有國家能夠實現經濟和民主同步騰飛，或者實現沒有較高經濟發展水平支撐的良好民主（印度有時被看作一個例外，但印度式的民主不僅在實踐方式和形式方面極具自身特色，且在運行質量上也是脆弱和低效的，對印度經濟增長的促進作用也還需觀察——作者原注）。緬甸選擇了一種“先民主后經濟”的發展模式，這既是一種突破，同時也就不可避免地使其面臨很多前所未有的問題和挑戰。

正如數據所顯示的，在民主化的背景下，緬甸民眾的政治參與熱情空前高漲，一方面普遍持有政治民主優先于經濟發展的價值取向，另一方面發展經濟又具有相當的現實緊迫性，這樣一來，對民主制度和民選政府的高期待（理想）與改變現狀的要求和感受到的實際成效（現實）之間就會有比較大的落差。在此情況下，可能使他們在短期內對政治充滿熱情，“救贖的”民主心態占據主導，極易導致民粹情緒沖擊理性評估從而干擾科學決策。

(三)不同社會群體的認同區隔明顯，容易誘發和激化民粹主義情緒

緬甸政治轉型以來取得的各種成就雖廣受贊譽，但也有不少學者擔憂其民主“先天不足”，即它尚未具備一般認為實現政治社會民主轉型所需的各種條件，包括國家統一、共享的民族國家認同、較高的經濟發展水平、合理的社會結構（中產階級占多數）、民主政治文化成為社會共識、成熟的政黨政治等。緬甸至今尚未實現真正統一，仍然存在著數十支各自為政甚至與中央政府分庭抗禮的民族地方武裝。獨立以來緬甸歷屆政府均未能解決好民族問題，135個民族或部族也沒有形成對緬甸這個國家的同步認同，民族矛盾與政治社會矛盾交織，錯綜復雜。不僅如此，由于占多數的緬族和佛教徒基本合一，大緬族主義情緒、佛教民族主義情緒等一方面加重了佛教徒與穆斯林的宗教沖突，另一方面民族、宗教的沖突又刺激了民族民粹主義和宗教民粹主義，使得暴力沖突易發多發，成為破壞社會穩定與民主改革的重大負面因素。

根據本次民調數據，民眾對經濟狀況的評價、對民主制度的看法、對社會與宗教的理解等方面，表現出明顯的民族、宗教、省邦差異。譬如，對經濟狀況的評價方面，調查顯示若開族和撣族家庭經濟狀況較差，主觀認同的家庭經濟狀況中認為“相當糟糕”的若開族受訪者比例最大，在工作滿意度方面滿意度最低的若開族與滿意度最高的孟族之間相差30.74個百分點。與此相應，在關于經濟和民主的重要次序方面，68.14%的若開族認為經濟最重要，在各族群中占比最高，認為民主能解決社會問題的若開族占比則最低。

在對民主制度的看法方面，若開族受訪者對民主政權的看法遠不如其他民族積極，對于憲法規定“不允許有外國直系親屬的人成為總統”的看法，若開邦和若開族特立獨行，選擇同意此規定的比例超過80 %，其他省邦和族群則均以不同意的占較多，其中克欽邦、實皆省和孟邦不同意此規定的受訪者在70%左右。針對2015年大選投票情況（見圖5），以緬族和孟族為主要民族的德林達依省和仰光省有接近90%的受訪者表示在選舉中支持了民盟，而以若開族為主要民族的若開邦的受訪者對鞏發黨和民盟的支持率都只有15%左右，對其他黨派的支持率則高達72%。關于地方政府是否應該獲得更多授權來管理自己地區事務的問題，所有族群中選擇“非常同意”和“同意”兩個選項的比例合并都超過了50%。其中克倫族、撣族、孟族和若開族同意此說法的受訪者最多，達到67%以上，印度裔和緬族中同意此說法的受訪者最少，也在50%左右。對于該問題的看法省邦差異明顯，同意該說法的比例最高的撣邦達到82. 78%，若開邦為69. 53 %，而排在最后的內比都和馬十省則分別只有32%和31. 56%。

對社會與宗教問題的理解方面，大部分受訪者（約87.4%）都表示宗教非常重要。本次調查詢問了緬甸人是否愿意與有不同宗教信仰的人一起工作和生活，以此來測量其與不同宗教信仰者（包括天主教、基督教、佛教、伊斯蘭教和印度教）之間的社會距離（見圖6）。

數據表明,受訪者對佛教徒的接受程度較高，或者說佛教徒這樣一個內群體之間社會關系較緊密。但是對天主教徒、基督教徒、穆斯林以及印度教教徒，緬甸人即大部分佛教徒與他們之間的社會距離較遠。特別需要指出的是，數據顯示受訪者與穆斯林之間的社會距離較遠，大部分人不愿意與其發展親密的社會關系，有超過一半的人（約59.1 %）表示應禁止穆斯林進人緬甸，僅約有6%的受訪者愿意與穆斯林結婚，約有34. 9%和35. 5%的受訪者愿意與其成為近鄰或遠鄰，約有44. 1%的受訪者愿意與其成為好友，約有48%的受訪者愿意與其一起工作，約有53%的受訪者愿意與其成為熟人，約64%的受訪者表示歡迎其作為訪問者到緬甸。

另外，針對不同宗教信仰者不能結婚的法案（即限制女性佛教徒與不同信仰的男性結婚）的接受程度具有明顯的族群和地區差異。數據顯示，若開族和撣族對信仰不同宗教的人不能通婚的新法案的接受程度較高，絕大部分受訪者均表示“非常贊成”，其中若開族中約有95.6%的受訪者表示“非常贊成”，約有2.7%的受訪者表示“贊成”，撣族中約有81.2%的受訪者表示“非常贊成”，約有10.5%的人表示“贊成”。相反，克倫族和印度裔對這一法案的接受程度較低，特別是有高達26.9%的印度裔受訪者表示“反對”這一法案，約有15.4%的受訪者“非常反對”這一法案。

由此可見，由于歷史原因和現實利益驅動，沒有被納入近代化和工業化進程、現代公民意識薄弱的民眾占緬甸人口的大多數（主要是農民和城市底層），他們對民主理念、國家發展方向、相關制度合理性等缺乏一致看法和評判能力，更多民眾傾向于依附群體認同，民族、宗教、省邦等群體認同區隔明顯，尤其在現實利益面前可能會更多打出民族自決權、區域自治權等旗幟，沖突中往往通過群體形成社會壓力，很容易激發政客通過操弄群體認同進行政治博弈，從而引發和激化民粹情緒。

(四)體制不順、權力多元、內耗不斷、博弈激烈，易誘發和激化民粹主義

眾所周知，選舉雖然是民主轉型的關鍵一步，但并不能自動保證民主的鞏固。鑒于緬甸的現實處境，在較長時期內，新政權還需與各方既得利益者周旋。民主轉型能否順利、有序推進，還要看各方的政治智慧和妥協程度。目前來看，主要的問題是民主體制不順，權力多元增加政治內耗，這主要是指軍方干預政治的現實和昂山素季特殊的身份（即昂山素季的實際威望造成其不是總統勝似總統的局面）。需要指出的是，無論是作為“民主斗士”的昂山素季“高出總統”的言論，還是普通緬甸民眾表現出的態度，均顯示緬甸精英和民眾對“民主”的理解與西方國家的理想構建相去甚遠。

另外，民選總統吳廷覺如何與昂山素季互動，同樣是一個重大的挑戰，沒有理由推測他們之間不存在博弈，畢竟每一個不同階段都會有不同的利益抉擇。無論是軍方與執政黨全民盟之間的博弈，執政黨全民盟與反對黨鞏發黨之間的博弈，抑或執政黨全民盟內部的博弈，無一不在打“民意”牌。操弄“民意”是其實現政治抱負的要求使然。而復雜的政治生態，成為民粹主義滋生蔓延的肥沃土壤。

軍隊是否能夠中立，服從民選政府領導，這是民主是否成熟穩定的關鍵指標之一。但依據緬甸憲法，軍隊在國家政治中仍然起著主導作用。不僅如此，軍隊還擁有諸如不經選舉即可產生的國會四分之一席位，以及對緬甸憲法修正及重大事務的一票否決權、總統候選人的提名權、憲法賦予的最終裁決權等撒手銅，民選政府如果與軍隊不能達成某種妥協與合作，必然舉步維艱。

數據顯示，當今緬甸民眾對于民主和軍方兩方的態度正處在一個過渡的矛盾時期，對是否同意“上議院和下議院中25%的議會席位可以由未經選舉的軍方官員獲得”這個觀點，選擇贊同或反對的受訪者各接近一半（見圖7）。這表明，在現階段，民主的觀念是深入人心的，但是由于軍方長期的統治和傳統庇護文化的影響，仍然有很多民眾相信，一旦國家有難，只有強大的軍方能夠站出來撐起這個國家的重擔。所以，民眾對軍隊及其存在方式的看法和態度是矛盾的。

另外，對憲法規定“不允許有外國直系親屬的人成為總統”的看法，總樣本中有六成受訪者表示反對或非常反對。除了若開邦和若開族，其他省邦和族群均以不同意的占比較多，其中克欽邦、實皆省和孟邦不同意此規定的受訪者在70%左右（見圖8）。

也就是說，大多數民眾不太看重擔任總統的人選是否有外國直系親屬，這也許是因為該條款在當前情況下主要與昂山素季有關，較多民眾采取同情立場。值得注意的是，受訪者中作為主體民族的緬族，選擇“非常同意”此觀點的比例最大，接近五分之一。顯然，民眾對昂山素季雖然抱有普遍的尊重和崇拜，但對其跨國婚姻及其帶來的身份問題，并非完全沒有忌諱，尤其是在大緬族心態下，很難做到完全釋然。如果說之前因為“民主斗士”的光芒和被當局軟禁的悲壯形象在很大程度上掩蓋了大家對這一問題的關注，現在隨著昂山素季走到前臺，尤其是實際參與主政（即所謂“走下神壇、重返政壇”）后，各種批評聲必然增多，如果她做出嘗試推動修憲的舉動，則其身份問題將引來比之前更多的爭議。

也正因為如此，仍有很多人猜測，軍隊雖然暫時退居幕后，但仍可以坐等民選政府出錯或者無力解決國內尖銳、復雜的矛盾之機，趁民意發生變化，通過政變、“選票”或者依憲法規定重掌政權。（據緬甸現行憲法規定，軍方有權力在特殊情況下接管國家政權?！髡咴ⅲ?/p>

綜上所述，由于體制不順、權力多元，緬甸政局未來仍將內耗不斷、博弈激烈。民盟沒有軍權，其執政基礎就是民意，以“民主”為旗幟、與軍方默契度有限的文官政府，勢必會繼續強化對社會輿論和民意資源的依賴和利用。如果民盟出錯，軍方或任何政治勢力也都可以引導民意以為己用。以往經驗已經證明，政治博弈容易導致政客操縱民意，過分操縱民意就會激發民粹主義。

民主化是一個長期、動態的過程，其間民主進程仍會出現曲折和反復。根據以往的經驗和研究，民主政治由于其內在矛盾性蘊含著民粹產生和激化的可能，且民主轉型期尤其容易受到民粹主義的干擾。民意或民粹一旦形成，具有一定的穩定性，在相當長的時期內，政府很難再徹底地改變民眾的思維模式并扭轉輿論的導向。

當前，緬甸的民主化已經進人一個關鍵的階段，不但已經出現了一定程度的民粹現象，而且仍然存在著各種民粹主義產生和激化的風險因素。如果不予以有效引導，勢必嚴重干擾緬甸民主化的健康、穩定發展。對此，緬甸和國際社會都有必要保持警惕。（全文完）

（本文原刊于《南亞研究》2017年第1期，原題：“民粹主義視角下的緬甸民主轉型:基于綜合調查數據的分析”。略去大多數注釋，正文經重新編輯，略有技術性刪節并經作者審定，文中編注為澎湃新聞編者所加。經授權刊用。）