改革開放以來，中國的經濟增長取得了卓越的成績，然而各地區經濟水平的差距也顯著上升。不論是官方關于基尼系數的表述，還是民間對區域經濟不平等的評估，都顯示了中國國內的經濟不平等到了需要極其重視的程度。

經濟學家們嘗試從多個層面解釋差異背后的原因。過往研究主要關注的多為沿海內陸差異、城鄉不平等以及不同省份的差異。事實上，國內區域經濟不平等中，省內經濟不平等貢獻巨大。學者們估算，2007年，全國區域經濟不平等中約有60%是由于省內縣級經濟水平不平等造成的；1997年至2007年間，全國區域經濟不平等的增長中有63%是由省內不平等的增長所造成的。國際上經濟不平等的研究通常認為國與國之間的不平等是巨大的，事實上在中國這樣一個超大經濟體，省與省之間的不平等同樣巨大，而一省內部不同區域之間的不平等往往更加嚴重（以廣東省為例，富裕地區與貧困地區之間的差距不亞于全國省與省之間的不平等）。因此，在制定公共政策的時候，對省內不平等及其決定因素的考慮是十分必要的。

與此同時，中國的財政分權也一直受到國際學界的關注，成為理解中國經濟增長的一個重要視角。財政分權帶來公共服務效率改善的同時，也是區域間經濟不平等的決定性因素之一。自改革開放以來，財政分權一直是中國中央和地方財政關系的主線。這也與近三十年世界上各國的發展趨勢相當一致。自1980年代以來，財政分權有助于實現地方民眾偏好與政府施政的結合，也有助于局部政府施政的實驗（比如一些公共管理中的創新性實驗，如1997年最低生活保障在上海率先推行）在地方開花結果而不影響全國（國家層面可以在地方創新產生正面效應后將經驗推廣至全國）。從公共管理的微觀角度來看，財政逐級分權會給公共政策的執行者一定的激勵效應，公務人員在花錢的同時也會提高的責任意識，因此可以改善公共服務。

一些學者還指出，中國式財政分權是市場化改革的產物。這也比較容易理解。相比于計劃經濟的集中決策，市場的分散決策與政府的財政分權息息相關、緊密配合。計劃經濟時代，中央政府既負責宏觀決策又制定細枝末節的微觀決策。而市場經濟中，市場主體是多元及分散的，中央政府主要負責一些宏觀管理事務，地方政府需要因應市場主體和普通民眾的需求調整其公共服務。因此，在1994年分稅制改革大幅度進行收入集權（重要的稅種收歸中央）的同時，支出分權（財政支出與公共服務是一體兩面）保持不變，甚至在近年來有分權程度加深的趨勢（主要是民眾對基礎教育和醫療等方面的要求越來越高，而這些支出項目是由省以下地方政府處理）。根據一些學者的測算，中國的支出分權在全世界范圍內都算是極高的，甚至高于一些傳統的聯邦制國家。不過，在支出分權的框架下，各省可以借助其財力和其他優勢進行發展競爭，因此，極有可能形成富者愈富、貧者愈貧的局面。這也是本文關注的重點。

一、財政分權與區域不平等

學界對財政分權和區域不平等關系的爭論由來已久。財政分權政策可能是一個提高公共支出效率的有效方法，然而除了提高效率之外，實現更大范圍內的經濟平等也是非常重要的政府施政目標。國際上的研究也發現，財政分權和區域不平等關系取決于一個國家的發展水平和收入再分配制度的有效性。尤其是對于中國這樣經濟發展處于發展中階段、財政分權制度框架還不夠成熟的國家來說，財政分權可能會導致更大的區域經濟不平等。

在許多發達國家的財政分權的框架下，財政支出分權會與收入分權同時進行。這當然不等于是哪個支出類別交給地方政府，然后地方政府就會獲得收入權限。這是一套相當復雜的中央地方財政安排，還牽涉到政府間收入的轉移支付，相關制度的目標在于保障政府的財政能力、公共服務有效性和地區之間的均衡發展。

轉移支付作為政府間關系中最重要的政策工具，也是實現國際上流行的財政分權的重要依托。不過，不論是時任財政部長樓繼偉于2013年末出版的著作《中國政府間財政關系再思考》還是國務院2016年8月發布的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發[2016]49號）都著墨不多。《中國政府間財政關系再思考》認為，要將基本公共服務均等化任務與改革一般性轉移支付掛鉤，設定專項轉移支付門檻和相應的準入機制。而國務院的《指導意見》提出要清理整合與財政事權劃分不相匹配的中央對地方轉移支付，增強財力薄弱地區尤其是老少邊窮地區的財力，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，對保留的專項轉移支付進行甄別。

以轉移支付為主干的財政均等化有可能減輕財政分權對區域不平等造成的不利影響，特別是因為資源稟賦或者優惠政策（比如中國沿海地區的優先發展政策）而形成的差異。從富裕地區征收一定的財政資源，透過特定的機制轉移到貧困地區，對實現分配正義和縮小地區間矛盾都有正面作用。不過，值得注意的是，財政分權政策究竟是經濟不平等的原因之一，還是它本身就是經濟政策和制度變化的產物（分權本身與經濟不平等可能有更復雜的因果鏈條），這些問題都有待學界進一步厘清。厘清這些概念和因果鏈條，將有助于政府設計一個恰當的政府間轉移支付方案。

從中國的情況來看，在分權體制下，不同區域之間存在人才及資源的競爭。制度、經濟和社會資源等方面存在的差異讓富裕地區具備競爭優勢，能吸引到更多人才和經濟資源，更有能力來根據符合當地民眾期待的方式分配資源，也更有能力為新興企業提供減稅、土地及其他優惠。

但從另一方面來說，由于地方政府減弱了中央政府在再分配中的作用，財力較強、政治影響力較大的地區，反過來會對中央政府制定財政分配政策產生影響，從而獲得更多的資源。此類財政分權從實際運行來看，會影響中央政府再分配政策的實施效果。甚至在更為糟糕的情況下，富裕地區運用其一些政策資源（甚至在中央政府的人脈資源），阻礙中央政府出臺有利于貧困地區的收入再分配政策。而中央政府也有可能在處理收入再分配政策時三心二意。畢竟富裕地區所擁有的政治和經濟權力是遠高于其地區的。

一個很簡單的指標就是，許多省份的省委書記之所以是中共中央政治局委員（可以參與中央重要的決策），一是該省份的經濟份額比較大，二是該省份的歷史或者傳統上比其他省份更為重要。

二、財政均等化政策

支出的分權一般伴隨著財政均等化政策的實施和推進。在全球化和信息化時代，特別是在一國之內，民眾對區域不平等的容忍度越來越低。比如，美國南部密西西比州的民眾就不愿意接受其子女的基礎教育比東北部新澤西州弱很多。同理，在過往關于財政分權和經濟不平等的理論爭論中，一些文章是以不存在有效財政均等化政策的假設作為出發點，因此得出的結論是財政分權會導致地區間收入不平均（這也算是一項富有積極意義的公共政策的一點負面效應）。

不過，實證研究也發現，以轉移支付為主體的財政均等化政策可以使資源從富裕地區向貧困地區轉移，達到橫向的平衡，從而提供更為均等的公共產品和服務，實現全國范圍的再分配正義。在這種背景下，中央政府可以制定一些公共服務的最低標準或者基本要求，而地方政府特別是貧困地區的地方政府在獲得更多資源的時候增強自己的公共服務供給能力，保證本地需求偏好與相應的財政資源相匹配。

有些學者也擔憂，因為有部分財政資源會由富裕地區轉移至貧困地區，而財政均等化會降低地方政府（特別是富裕地區政府）的征稅努力，因此會降低政府收入的總量。不過，這些擔憂在現實中還沒有得到明確的實證證據支持。相反，財政均等化機制實施后，惡性的政府間競爭倒是會稍微緩和。以中國為例，以前一些地方在招商引資方面會傾向于惡性競爭。有些企業在一個地區開業若干年、享受完當地的稅收優惠，就會轉移到另一地區繼續享受稅收優惠。這樣的做法是會在整體上降低政府的收入和社會的福利水平。

作為中國財政分權改革中的重要政策，財政均等化政策已經施行了一段時間，但不同省份之間對省內均等化的努力存在很大差別。此外，這些均等化政策在實際執行中也會有許多執行扭曲，因此我們需要認真研究這一課題。

三、研究問題及數據來源

本研究主要關注兩個問題。

首先，省級以下財政分權是否導致了更大的省內經濟不平等？早期有研究認為，財政分權有助于減少區域不平等；最近的研究則提出，分權和區域經濟不平等的關系是由多個因素決定的，例如國家和地區經濟發展水平，以及是否有可靠的財政收入再分配系統。其次，省政府采取的財政均等化政策在抵消財政分權造成的省內經濟不平等時發揮了怎樣的作用？省政府在決定省內財政分權政策時擁有較大的自由裁量權，因此不同省內的財政分權政策可能存在較大差異。在中國目前的行政架構下，中央制定的針對省級以下的政策，也需要通過省級政府來傳達。特別是“省管縣”改革之后，在財政資源分配等方面，省政府的角色顯得尤為重要。

本文研究者提出了兩個假設。

假設一：省以下財政分權和省內不平等之間存在正相關。假設二：省級政府的財政均等化努力有助于削弱省以下財政分權對省內不平等帶來的不利影響。

由于大部分基本公共服務（例如教育和醫療保健）都是由省級以下政府 (主要是市縣區級政府) 提供的，因此市縣級水平的數據很有代表性、說服力。本文研究者使用1995至2009年中國26個省份的縣級面板數據進行定量分析，這些數據來源于各縣市的統計年鑒及財政統計資料，包括了一些基本的社會經濟變量和關于地方公共財政的詳細分類數據。由于直轄市（地區）在法律規定上和其他地區不同，可能會存在行政和財政規定的巨大差異，因此研究剔除了北京、天津、上海、重慶的數據。

四、分析與結論

本研究肯定了中國的區域經濟不平等主要來自省內的經濟不平等，并發現財政分權的確會導致更大程度的區域不平等，而省級政府所做的財政均等化努力是有實質成效的，從而分別證實了假設一和假設二。

從全世界范圍來看，哪怕是財政分權程度最高的國家，地方政府（主要指省以下政府）在公共服務的供給中所起到的作用也沒有中國這么大。地方政府長時間以來承擔著包括基礎教育、醫療保健、退休金等龐大公共福利的支出責任。因此，省級政府在當前有足夠的空間來調整再分配的決策和方向，這種政策對中國區域經濟不平等整體上的緩和有著顯著的作用。本文也認為，有效的財政均等化政策可以減少區域之間的惡性競爭，進而增加政府及全社會的總福利水平。

本研究強調，在一個分權化日趨完善的系統里施行有效的財政均等化方案具有相當重要的意義，這和以往傳統的關于發展中國家政府間財政關系的國際文獻不謀而合。這是總體上的看法。那么個別省級政府是否施行了行之有效的均等化方案來為居民提供更公平、更高質量的公共服務？這是另一個需要持續關注的問題。中國的區域差異較大，不同省份的資源稟賦甚至制度安排都略有不同，如果有一些省份的細致觀察和研究，會增加我們對省以下政府管理財政資源和轉移支付的認識。

除了省級政府的努力之外，中央政府也可以采取一些措施和辦法。過去中央政府的宏觀經濟政策目的在于促進全國經濟快速增長，同時注重均衡發展（比如西部大開發的目的就是試圖縮小東西部的經濟差距）。但現實中，這些政策的效果并不見得令人滿意，在許多層面上，東西部的差距擴大了。即便如此，中國的區域發展政策仍可以說給其他發展中國家提供了一些寶貴的經驗。

20世紀80年代到90年代初，經濟特區的設置以及限制資源流動之類規定的取消不僅對中國經濟繁榮產生了巨大正面作用，同時也有利于各地區發揮自身的經濟優勢，實現優勢互補，使各區域之間在長期內實現共榮共富。本文認為，中國政府應該進一步取消限制資源流動的一些規定（比如取消戶籍制度及其他有礙人才流動的制度），進一步促進全國范圍內人力資源的合理配置。

本文同時認為，鑒于中國是面積巨大，各地政情、社情較為復雜的國家，政府需要設定一個符合公正的地區基本公共服務的最低標準（如果全國層面上有操作困難，至少在省級層面上需要有最低的公共服務標準和相關要求）。在最低公共服務標準出臺后，政府要積極主動地采取干預政策，把執行落實到位，這樣才可能切實減少區域不平等。

總的來說，雖然財政分權在公共支出效率方面有一定的正面作用，但也存在著導致區域不平等程度加劇的潛在缺陷。盡管中國省級以下的財政分權化導致了省內不平等程度的加劇，但省級政府的財政均衡政策可以有效減輕這種不利影響。

（本文原刊于《International Tax and Public Finance》2017年第2期，原題：“Fiscal Decentralization, Equalization, and Intra-provincial Inequality in China”。略去參考文獻，由作者據原文改寫而成，有較多簡化。香港教育大學博文及社會科學學院碩士生羅玉舒對原文改寫亦有貢獻。）