上海城鄉(xiāng)關(guān)系正在進(jìn)入新階段，農(nóng)村角色定位發(fā)生根本改變，不再是城市附屬物，而是未來(lái)提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略空間。

自上世紀(jì)80年代開(kāi)始，上海在全國(guó)率先提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，其郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)逐步從農(nóng)村工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁向城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段。伴隨這一歷程，上海形成了一系列較完整的政策做法，郊區(qū)鄉(xiāng)村自身特色逐漸突顯，農(nóng)村風(fēng)貌呈現(xiàn)出新氣象，但在城鄉(xiāng)差距、產(chǎn)業(yè)特色、造血機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施和基層治理等方面仍存在一些短板和薄弱環(huán)節(jié)。上海在推進(jìn)新時(shí)代郊區(qū)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，需要從鄉(xiāng)村定位、轉(zhuǎn)型領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)等方面著力破題，推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。 

一、因勢(shì)而謀明確“四地”定位

新時(shí)代上海郊區(qū)鄉(xiāng)村的新定位，在總體發(fā)展方向上應(yīng)同社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市發(fā)展要求與功能內(nèi)涵相一致，在做優(yōu)功能的同時(shí)做精特色，通過(guò)以下“四地”建設(shè)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)整體統(tǒng)籌。

1. 大都市核心功能的戰(zhàn)略承載地

世界大都市發(fā)展歷史表明，高度工業(yè)化和城市化以后，城市對(duì)鄉(xiāng)村的資源依存度（菜籃子、米袋子、工業(yè)轉(zhuǎn)移基地）將逐步由功能互補(bǔ)性取代。未來(lái)上海的郊區(qū)鄉(xiāng)村，將成為大都市發(fā)展極其寶貴的戰(zhàn)略空間，以其多樣性的功能和獨(dú)特性的風(fēng)貌組合，有力承接大都市核心功能的外溢。它將是經(jīng)濟(jì)與生態(tài)和諧發(fā)展理念的核心踐行地，將是經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科創(chuàng)五個(gè)中心功能的新興承載地，將是大都市城市能級(jí)和城市核心競(jìng)爭(zhēng)力提升的重要支撐。

2. 大都市圈層發(fā)展的重要鏈接地

伴隨廣泛的城市化相互依存關(guān)系在全球范圍內(nèi)的迅速擴(kuò)展，多核的大都市圈區(qū)域不斷形成，進(jìn)而形成圈層輻射、大小結(jié)合的區(qū)域“城市星系”。未來(lái)上海的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也將形成大都市圈為核心、小微都市圈為次節(jié)點(diǎn)的圈層協(xié)同體系。而廣大的郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)，則將成為圍繞大都市圈重要節(jié)點(diǎn)（新城或重要功能區(qū)域）組建小微都市圈的重要基地，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)空間將成為聯(lián)系城鄉(xiāng)功能的重要戰(zhàn)略鏈接，特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村則有望成為閃耀獨(dú)特魅力的示范窗口。

3. 大都市稀缺資源的特色供給地

縱觀國(guó)際大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展，無(wú)不是“不輸城市的基礎(chǔ)設(shè)施與獨(dú)具魅力的鄉(xiāng)村風(fēng)貌”的結(jié)合體，通過(guò)引導(dǎo)城市要素的暢通流入與積極配置，形成中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)獨(dú)特的吸引力和發(fā)展活力。未來(lái)上海的郊區(qū)鄉(xiāng)村，應(yīng)立足自身的生態(tài)、空間、文化多重稀缺資源的競(jìng)爭(zhēng)力，結(jié)合高水平的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力，與大都市中心區(qū)功能形成互補(bǔ)，成為大都市居民的宜居優(yōu)選地、創(chuàng)業(yè)向往地、旅游目的地、文化共享地。

4. 大都市共生治理的創(chuàng)新示范地

國(guó)際大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村，已逐步形成共生型治理，即不同性質(zhì)但又相互緊密聯(lián)系的治理主體，在一定環(huán)境中按某種共生模式或機(jī)制形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和治理形態(tài)。上海未來(lái)的郊區(qū)鄉(xiāng)村，需要在規(guī)劃引導(dǎo)、投資開(kāi)發(fā)和運(yùn)行管理等各環(huán)節(jié)，向多元投入、多主體共商共建共享的共生型治理模式轉(zhuǎn)型，成為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”新農(nóng)村要求的率先踐行區(qū)和創(chuàng)新示范地。

二、應(yīng)勢(shì)而變開(kāi)展“四維度”轉(zhuǎn)型

上海郊區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展已不僅僅是單純的“補(bǔ)短板”，而是要充分認(rèn)識(shí)到其作為極其寶貴的稀缺資源、未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略空間、城市核心功能的重要承載地的戰(zhàn)略價(jià)值，以構(gòu)建超大城市的亮麗底色為導(dǎo)向，重點(diǎn)推進(jìn)四項(xiàng)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型。

1. 承載功能的轉(zhuǎn)型

首先，在超大城市多中心、郊區(qū)化發(fā)展態(tài)勢(shì)下，促使郊區(qū)成為大都市功能未來(lái)的重要承載地。將郊區(qū)不再視為城市資源要素的輸出地，而是城市功能布局的新空間、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。其次，郊區(qū)鄉(xiāng)村需要凸顯其對(duì)大都市地區(qū)在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化涵養(yǎng)和生活保障等方面的特色價(jià)值服務(wù)功能。

2. 空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型

首先，郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)需要通過(guò)小微都市圈打造，構(gòu)建與郊區(qū)新城及功能區(qū)更為緊密的互動(dòng)聯(lián)系。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，小微都市圈將成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要落腳點(diǎn)，鄉(xiāng)村人口的主要集聚地。圍繞郊區(qū)新城或核心功能區(qū)形成的小微都市圈能夠最大化實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈互聯(lián)互通，促進(jìn)鄉(xiāng)村居民更好分享城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)。其次，要促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)空間成為聯(lián)動(dòng)城市和鄉(xiāng)村功能的重要戰(zhàn)略鏈接。作為“城-鎮(zhèn)-村”體系中承上啟下的核心節(jié)點(diǎn)，鎮(zhèn)既能承接城市的非核心功能轉(zhuǎn)移，又能將其輻射至周邊的農(nóng)村地區(qū)，成為城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的一座中轉(zhuǎn)碼頭。再次，要推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村成為上海郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要窗口。

3. 建管體系的轉(zhuǎn)型

首先，郊區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向應(yīng)更具前瞻性。人與自然和諧共生將成為郊區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)管理的理念引領(lǐng)，能否有效促進(jìn)城鄉(xiāng)間要素自由流動(dòng)將成為未來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的重要考量因素。其次，郊區(qū)鄉(xiāng)村的建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)特色差異化。鄉(xiāng)村建設(shè)管理要在堅(jiān)持城鄉(xiāng)一脈、互為一體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新更為適合的管理模式和彈性化的標(biāo)準(zhǔn)體系，探索“個(gè)性化”的考核標(biāo)準(zhǔn)，融入“智慧化”的先導(dǎo)元素，爭(zhēng)取更大的靈活性。再次，郊區(qū)鄉(xiāng)村建管流程應(yīng)更為規(guī)范化。進(jìn)入精細(xì)化管理時(shí)代，鄉(xiāng)村建設(shè)管理流程也將逐步進(jìn)入規(guī)范化的有序運(yùn)作。

4. 治理模式的轉(zhuǎn)型

首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，強(qiáng)化從“健全大都市配套”轉(zhuǎn)向“塑造城鄉(xiāng)發(fā)展合力”的理念再認(rèn)知，建立和完善與全球城市城鄉(xiāng)融合發(fā)展體系相適應(yīng)的郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃體系。其次，要立足制度創(chuàng)新，破解管理堵點(diǎn)，進(jìn)一步明確相關(guān)部門橫向分工和市、區(qū)、村鎮(zhèn)的縱向聯(lián)動(dòng)，加快探索農(nóng)村各類改革試點(diǎn)推進(jìn)，挖掘和撬動(dòng)鄉(xiāng)村土地、資本、人才等要素資源。再次，要強(qiáng)化多元投入，探索PPP等社會(huì)投入模式，構(gòu)建國(guó)有企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生合作機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制，建立健全社會(huì)資本支持鄉(xiāng)村振興的機(jī)制體制。此外，要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)體制改革，著力提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)和鄉(xiāng)村治理效能。

三、順勢(shì)而為推進(jìn)“四體系”優(yōu)化

新時(shí)期的鄉(xiāng)村發(fā)展，應(yīng)以順應(yīng)上海大都市發(fā)展要求為基本前提，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，重點(diǎn)結(jié)合功能塑造、設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)和治理創(chuàng)新，不斷提升鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、高水平生活和高效能治理水平。

1. 樹(shù)立服務(wù)大都市整體功能的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

一是依托新時(shí)代具有世界影響力的社會(huì)主義國(guó)際化大都市鄉(xiāng)村功能需求，有效配置疏解上海中心城區(qū)非核心功能和部分特色核心功能，并基于此健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和鄉(xiāng)村多規(guī)合一，保障和落實(shí)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，重塑上海鄉(xiāng)村各具特色的風(fēng)貌與功能。二是圍繞特色鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分類推進(jìn)重要功能性設(shè)施建設(shè)與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌，加快探索建設(shè)開(kāi)發(fā)新模式。圍繞新城建設(shè)，基于鎮(zhèn)打造小微都市圈功能節(jié)點(diǎn)，厘清產(chǎn)城融合基本單元，強(qiáng)化與新城間產(chǎn)業(yè)資源流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享；圍繞自貿(mào)區(qū)新片區(qū)、長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)、虹橋商務(wù)區(qū)等特色功能區(qū)，充分對(duì)接功能基地人口生活空間與社交空間需求、產(chǎn)業(yè)更新要求，打造綜合服務(wù)基地；圍繞淀山湖和黃浦江上游流域等優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，規(guī)劃特色休閑小鎮(zhèn)，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，努力打造康養(yǎng)醫(yī)療、休閑旅游、綠色金融服務(wù)型總部經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，對(duì)配套設(shè)施制定差異化建管標(biāo)準(zhǔn)。三是遵循以人為本、人與自然和諧共生理念，強(qiáng)化對(duì)村莊和農(nóng)民集中居住點(diǎn)規(guī)劃指導(dǎo)性，推行緊湊型填充式開(kāi)發(fā)模式，鼓勵(lì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)多樣性和生態(tài)多樣性的規(guī)劃設(shè)計(jì)，讓鄉(xiāng)村地區(qū)自然生機(jī)可見(jiàn)，環(huán)境靈氣可感。

2. 構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化特色化的基礎(chǔ)設(shè)施體系

一是針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的“低配化”“碎片化”等問(wèn)題，著力構(gòu)建農(nóng)村住宅、農(nóng)村公路、環(huán)境等高水平特色化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。如針對(duì)農(nóng)村建房，以郊區(qū)社區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以質(zhì)量安全為底線，以特色風(fēng)貌為引領(lǐng)，以完善配套為導(dǎo)向，對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)程序、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量及建后管理優(yōu)化強(qiáng)制性或引導(dǎo)性政策體系，探索多樣化供給方式；針對(duì)農(nóng)村道路，強(qiáng)化建設(shè)力度和管養(yǎng)水平，探索將鄉(xiāng)村中心干路納入農(nóng)村公路管理體系；針對(duì)人居環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理水平提升，加快打造具有江南水鄉(xiāng)特征和國(guó)際大都市特色的上海農(nóng)村新風(fēng)貌。二是引領(lǐng)推進(jìn)鄉(xiāng)村新型基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域試點(diǎn)。面向高質(zhì)量的融合要求，前瞻性儲(chǔ)備數(shù)字鄉(xiāng)村、能源綜合利用等領(lǐng)域的儲(chǔ)備示范項(xiàng)目。聚焦鄉(xiāng)村生活服務(wù)大數(shù)據(jù)和云計(jì)算中心等關(guān)鍵生活服務(wù)場(chǎng)景推進(jìn)“新基建”，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)配套等“軟件”類設(shè)施均衡化布局；依托智慧社區(qū)、智慧鄉(xiāng)村試點(diǎn)建設(shè)，加快智慧鄉(xiāng)村社區(qū)和村居建設(shè)；圍繞郊區(qū)能源供應(yīng)方式多樣化特征，加快探索適合鄉(xiāng)村居民需求特征的燃?xì)狻㈦娏Φ饶茉吹姆植际侥茉粗悄芪⒕W(wǎng)建設(shè)與管理模式，示范建設(shè)相對(duì)獨(dú)立、自我平衡的個(gè)體能源系統(tǒng)。

3. 發(fā)展復(fù)合型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系

一是以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向推進(jìn)都市農(nóng)業(yè)再升級(jí)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家大都市地區(qū)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步體現(xiàn)“窗口農(nóng)業(yè)”作用。強(qiáng)化以綠色低碳為導(dǎo)向優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植模式，以智慧物聯(lián)為導(dǎo)向促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)現(xiàn)代種業(yè)創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，深化農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)力度，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)全國(guó)的輻射、示范和帶動(dòng)作用。二是以暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)為導(dǎo)向推進(jìn)一二三產(chǎn)再融通。積極發(fā)揮都市平臺(tái)功能對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)暢通的促進(jìn)作用，加快建立健全全球性農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)體系，推動(dòng)上海打造成為具有世界影響力的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中心；著力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技總部園區(qū)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技和教育體系完善，把上海建設(shè)成為具有世界影響力的農(nóng)業(yè)科教中心；提升都市休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村特色旅游融合水平，推進(jìn)上海都市農(nóng)業(yè)融入城市服務(wù)體系。三是以功能多元化為導(dǎo)向推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)再拓展。通過(guò)分類開(kāi)發(fā)，因地制宜創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)綠色田園、美麗家園、幸福樂(lè)園和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新場(chǎng)景的融合發(fā)展。如充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)、長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等功能性區(qū)域的輻射帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)，在周邊鄉(xiāng)村嵌入式布局關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)集群，探索錯(cuò)位發(fā)展和特色引領(lǐng)，吸引科研院所、研發(fā)、教育機(jī)構(gòu)等落戶鄉(xiāng)村。又如依托進(jìn)博會(huì)、花博會(huì)等重大平臺(tái)溢出效應(yīng)，結(jié)合稟賦優(yōu)勢(shì)，提升附加值，打造特色產(chǎn)業(yè)空間。

4. 構(gòu)建利于城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的機(jī)制體系

一是有效釋放鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)要素改革紅利。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地和集體經(jīng)濟(jì)組織改革，有效盤活農(nóng)村閑置資源要素，激活農(nóng)村發(fā)展活力。提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)為著力點(diǎn)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障和公共服務(wù)一體化，著力提高郊區(qū)鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)配置水平，支持和推廣社會(huì)化高品質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局與經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。二是協(xié)調(diào)完善郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)制。圍繞大都市功能全域布局需求，主動(dòng)開(kāi)辟郊區(qū)鄉(xiāng)村振興市場(chǎng)空間，提升多元主體參與熱情。以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本資源為著力點(diǎn)，建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的財(cái)政投入保障制度，加快完善社會(huì)融資貸款、配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、稅費(fèi)減免、用地等扶持政策舉措，推動(dòng)社會(huì)工商資本支持鄉(xiāng)村振興。三是積極發(fā)揮國(guó)資國(guó)企優(yōu)勢(shì)，建立健全國(guó)有資本投身郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)幫扶和開(kāi)發(fā)機(jī)制。做大做強(qiáng)市級(jí)鄉(xiāng)村振興基金，更好吸引國(guó)有企業(yè)等各方資金投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)升級(jí)、鄉(xiāng)村資源整合、村民創(chuàng)收增收、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展等領(lǐng)域項(xiàng)目。積極發(fā)揮證券類市屬國(guó)有企業(yè)作用，引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)對(duì)接多層次資本市場(chǎng)，支持涉農(nóng)企業(yè)股份改制、掛牌上市等。強(qiáng)化多部門協(xié)同，簡(jiǎn)化審批流程，完善土地供應(yīng)管理，聚焦解決癥結(jié)問(wèn)題，加快項(xiàng)目落實(shí)落地。

（作者徐珺系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)，研究員）