英國是世界上最早城市化和工業化的國家，也是最早對住房市場進行政府干預的國家。相對于美國住房政策的高度市場化、香港政府對住房市場的“積極不干預”政策以及新加坡的威權政府主導下的住房發展模式，英國的住房政策由于歷時最長、具有典型性和示范性以及對住房發展公平與效率的兼顧而成為住房政策研究的必要內容。

唐尼森（Donnison）指出，判斷住房政策知否成功的標準，就是政府在面臨危機時是否采取了行之有效的應對策略。英國住房政策在應對住房短缺、提供可支付住房、促進大城市住房與市政規劃相結合等方面成效顯著，其采取的三種公共住房政策模式，即控租、直接提供公共住房和需求補貼，至今仍為各國公共住房政策具體實施過程中采用的主要方式。

英國歷年各種類型住房的數量和比率（單位：萬套）

1951年，英國的住房總量是1376.4萬套，2011年為2275.4萬套，住房總量增加了將近一倍。二戰后英國家庭不斷增加，產生了巨大的住房需求，成為住房數量上升的最直接因素。1980年實施購買權（Right to Buy）政策之后，配合低息金融政策，使私有住房數量快速增長。1951年住房私有化比率僅為29.6%，一半以上（51.8%）的住房需求是通過市場化租賃實現的。1981年，住房私有化比率上升到57.6%，1991年則達到66%。目前住房私有化率穩定在65%左右。

盡管1980年代私有化進程加快，政府對政府持有和出租的住房數量在減少，但是公共住房仍然服務于約500萬個家庭，約占全國住房總量的1/3，這還不包括產權性質的公共住房。

英國保障住房供應體系

英國目前實施的是“市場+保障”住房體系，從供給內容上看，有商品房和保障房；從產權性質上看，有租賃住房和產權住房。可通過三種方式選擇擁有私有產權住房：購買公房、購買新房和公開市場購房。

英國公租房的供給是保障房供給的主體，約占20%。租金控制旨在保證公租房租金的可支付性。具體措施有：租住公租房及其他非市場化房屋居民的房租支出不能超過總收入的25%，規定租金最高漲幅，采取一些措施進行控制，第一種措施是罰款，比如不符合條件的占用罰款（Under-occupation Penalty），即對未按照規定用途使用的公共住房進行罰款；第二種措施是征稅，比如空置臥室稅（Bedroom tax），即對公共住房的空置進行征稅。

英國住房政策三階段演進及特點

以下將具體分析英國住房政策的三個階段性演進。

1）住房短缺階段

二戰后很多歐洲國家都出現了嚴重的住房短缺，原因有兩個：一是戰爭造成的住宅損毀、住房環境與衛生問題并存；二是工業化發展帶來的進一步城鎮化效應，人口向城市聚集，大量產業工人迫切需要住房。

針對住房短缺問題，英國住房政策要點如下：

第一，政府興建公共住房，主要是以“補磚頭”的方式實現住房保障，公共住房的供給對象主要是低收入人群，供應方式為租賃；第二，通過財政補貼和土地優惠等方式，鼓勵私人開發商建造市場化住房，并對購房者提供金融支持。

這個階段的住房政策基本達到了三個目的：

第一，解決低收入人群的住房問題，盡管各個城市最終的效果不一，但是最低收入人群的住房保障基本上在這個階段得以解決；第二，對特定人群的住房需求的傾向性政策也起到一定作用，特定人群有以下兩類：（1）特定崗位人員、少數公房租戶和一些有優先權的首次購房者，（2）貧民窟里居住多年需要動遷安置的居民；第三，通過住房消費拉動了國家和地方經濟。

這一階段住房政策產生的問題主要有：

第一，政府興建公共住房造成財政負擔過重，英國政府一度面臨入不敷出的局面；第二，公共住房向特定人群傾斜，分配不公引發社會爭議，如向公務員傾斜，造成了一定程度上的不公，也為一些人利用這些政策謀取利益制造機會。

但客觀而言，在住房短缺時期，政府大舉興建公共住房的政策相比無為而治成效更為顯著。鑒于住房介于商品和準公共產品的特殊性，無法完全依靠市場實現合理配置，尤其在住房短缺時期，政府主導的住房建設和分配可兼顧住房的效率與公平，因此在住房發展史上具有重大意義。

2）住房市場供需基本平衡階段

政府和開發商共同興建住房滿足住房需求，在一定時期之后形成了“保障+市場”雙軌制的住房供給運行模式。在此模式下，政府的主要負責公共住房的供給或配建，或將市場化住房轉化為保障住房，用于保證保障性住房的供給，而市場化住房需求則通過市場化資源配置的方式解決。

這一階段，英國住房政策要點如下。

第一，“市場”手段是住房資源配置的主要方式，住房私有化是住房政策的導向性目標。第二，政府在住房市場上的角色主要有兩個，首先，政府仍舊是公共住房的主要供給者，但不再大舉興建公共住房，而是通過配建和轉化市場房源去實現；其次，政府是住房市場的調控者與監管者，調控者角色體現在政府對房地產市場價格的調控，監管者體現在房地產市場相關法律的制定與執行。

這個階段的住房政策基本達到三個目的。

第一，各個收入階層按照自己的可支付能力實現住房需求，形成“市場+保障”雙軌運行模式。第二，市場化手段配置住房資源成為住房市場發展的主流。盡管住房政策在這個階段會在“市場”和“政府”兩個方向之間搖擺，但是有兩個指標說明了市場化發展的主流方向，首先是住房私有化率普遍提高，撒切爾時期甚至放棄了公共住房建設，到1980年代，英國住房私有化率達到60%左右，比第一階段有大幅度提高；其次是商品住房出租比例接近20%，逼近公共出租住房的總和。第三，住房私有化率的提高拉動了經濟增長，促進了就業，提高了城市化率。

這一階段住房政策產生的問題主要如下：

第一，住房過度市場化導致房價飆升，撒切爾執政時期經歷了兩次房價大漲大跌，放任房價有悖于政府實現公民住房權的初衷，但是除了針對房價的調節政策，英國對過度市場化的后果調控乏力。第二，雙軌制運行的住房保障體系，導致夾心層群體的出現。這些群體產生的原因來自雙軌制的內在缺陷：他們或是在公共住房準入條件上存在差異而無法獲得保障，或是處于保障和市場的夾縫當中無法尋求居住權實現的有效途徑。這一問題夾雜在不同種族、不同收入階層的混居政策中，加大了住房公共政策實施的難度，也使得英國逐漸加強了對混居模式、社區環境、鄰里關系的重視，并在制定政策時向這些夾心層傾斜。

在住房市場基本平衡的階段，住房政策導向在政府和市場之間搖擺，總體來看，市場占據了住房市場資源配置的主流。然而市場化供應顯然無法兼顧效率與公平，同時鑒于住房介于商品和準公共產品的特殊性，其衍生的經濟功能（消費、投資）和社會功能（社區管理、種族融合）的重要性逐漸得到顯現，政府職能也逐漸由公共管理轉向公共服務。

3）住房市場發展成熟階段

這一階段，英國住房發展特點如下。

（1）大部分住房需求通過市場解決，住房私有化比率高，英國住房私有化率達到60%以上。但是大城市的住房私有化水平較低，如倫敦的住房私有化率大致為30%，這是因為城市化率提高到一定水平后，人口流動性增大、房價偏高，住房需求從所有權轉向使用權。

（2）住房保障手段從實物補貼轉向貨幣補貼。一方面是從“補磚頭”到“補人頭”。城市化發展使得區域性土地供給越來越少，政府主導的公共住房建設不再是住房保障的主要方式，對公共住房需求者的貨幣補貼更有效也更直接。這方面英國采取的是控租政策，即規定公租房及其他非市場化房屋的租金不得超過租戶總收入的25%，并規定租金最高漲幅，對不符合條件的占用和空置臥室罰款或者征稅等。另一方面是供給補貼向需求補貼的轉變。貨幣補貼直接發放給公共住房需求者，而不再給公共住房開發商或者公共住房出租人提供補貼。

（3）成熟完善的房地產市場機制是市場主導模式順利運作的關鍵。在價格形成機制、供求機制、競爭機制和風險緩沖機制等方面，英國都具備成熟完善的法律和制度，并有相應的機構監督和實施。

（4）對住房“軟環境”的重視。相對硬環境建設，這個階段住房政策更注重住房宜居環境的要求，2005年提出的“體面住房”對住房“軟環境”提出了八個方面的要求，對社區管理、鄰里關系和社區人群的就業促進做出了五年規劃。另外，1990年提出的第106條款不僅對配建進行規定，也在一定程度上促進了不同種族、收入階層的混居，體現了住房政策“包容性”原則。圖2是對英國住房政策三個演進階段的總結。

上海住房發展所處階段分析

目前上海住房發展與政策沿革具有以下特點：

第一，雖然政府主持或者主導的大規模保障性住房建設接近尾聲，仍有部分公共住房建設在政府主持或者主導下進行；配建可能成為下一階段公共住房建設主要方式。

第二，“保障+市場”雙軌住房供應體系已經形成，保障房供應品種包括廉租住房、公共租賃住房、共有產權房和征收安置房，市場化住房則包括商品房和二手房。租售并舉是現階段公共住房政策的主要供給方式。

第三，住房市場化改革繼續深入，城市經濟對房地產發展仍然存一定程度的依賴，住房政策與產業政策并行。第四，政府在住房市場中仍然扮演強勢角色，房價是政府政策調控的主要內容。

比對上述對英國住房發展各個階段政策特征的描述，上海住房市場發展總體處在第二階段初期。以下為對上海住房發展的政策建議。

1）完善雙軌制，實現公平與效率兼顧

“雙軌制”的住房供應體系運行日漸成熟，但仍舊面臨一些問題：第一，功能處于“保障”和“市場”之間的住房供應品種如經濟適用房、限價商品房等成為很多地方政府為特定群體（公務員等）謀取特殊利益的“尋租”工具；第二，夾心層群體日益龐大。政策缺乏靈活性、供給機制缺乏有效過濾，使得雙軌制之間的縫隙日益加大，管理問題日益突出。

因此，建議形成以“共有產權住房”為核心的保障性住房供應機制，明確政策的保障力度和適用群體。措施上加強對申請對象的財產審核和收入審核，對扶持性住房購買者的準入和退出實行動態管理，規范其持有住房期間與住房權利相關的行為。

針對“夾心層”采用更為靈活的方式，在設置新一輪準入標準時，對收入、面積、戶籍等條件進行重新調整和考慮；針對貸款現金流支付有困難的群體，除了公積金外，可以考慮在商業貸款方面降低首付款或給予一定利息補貼，幫助其度過扶持期；針對購買份額有困難的人群，建議實施階梯式共有產權份額體系。階梯式產權份額的基本原理是將政府與購房者的份額比例劃分得更貼近購房者的支付能力，并對中低收入群體進行再傾斜。

2）住房保障內容結構性調整與保障水平的提高

根據上海市“十二五”住房發展規劃，到“十二五”期末，規劃實現目標為：新增供應約100萬套保障性住房，其中廉租住房7.5萬套，公共租賃住房18萬套，共有產權房40萬套，征收安置房35萬套。從面積上來看，共有產權房累計開工達3000萬m2，征收安置房開工建設3250萬m2，竣工2960萬m2，完成搭橋供應2985萬m2。

從住房保障內容來看，租賃性住房占比約為25%，產權房約為75%，從國際上保障住房的產權性質來看，產權房比例偏高，但是由于上海房價偏高、住房具有財富效應，目前調整的必要性不大。產權房中，共有產權房和征收安置房供給各約占一半，因此這兩者可以作為今后供給內容結構性調整的重點。

應減少征收安置房的供給量的原因在于，第一，隨著越來越多的征收安置房上市，其保障性住房的性質將逐漸喪失；第二，隨著上海城市規劃布局戰略性調整以及可供住房建設的土地供給的日漸稀缺，大規模征收安置房的建設接近尾聲。共有產權房作為下一階段保障性住房的建設重點，可以通過新建和配建雙管齊下的方式增加供給，幫助中低收入階層實現“住有所居”，完成保障性住房向商品化住房的過渡。

住房保障水平是反映住房適度性的主要指標。住房保障水平由住房保障可供給水平和住房保障需求水平共同決定。住房保障需求主要受到城市化發展階段的影響，呈現倒“U”型，影響因素包括城市化進度、社會階層和財富分配情況、住房保障需求的發展趨勢等。住房可供給水平則主要受到GDP和財政收入的制約。綜合供需情況，每個城市在住房發展水平的不同階段都對應著不同的住房保障水平，即反映現實供需的住房適度性要求。

住房保障水平供求圖

如上圖，目前上海住房保障適度水平處在倒“U”曲線的前端斜率較高點A。從量上看，供給方面的住房可保障水平處于持續提升階段；需求方面，人口持續涌入，住房需求水平也處于上升期。從質上看，隨著住房保障內容的結構性調整，保障性住房品種會在產權形式、補貼模式、優惠方案上逐步優化，滿足中低收入群體在不同階段的公共住房需求。

根據現階段住房需求分類分析，對公共住房的保障性需求應繼續以租賃政策為主，而扶持性（改善性）消費需求以產權政策為主，從保障性需求到改善性需求，應輔以金融財稅政策的鼓勵。2015年，上海住房保障供給基本上可以達到“十二五”規劃目標所設定的供給量和覆蓋面目標，下一步政策重點是對保障性住房供給內容結構進行優化，同時通過影響保障需求水平，穩步提高住房保障水平，以保證公共住房與經濟發展的同步性與適度性。

3）公共住房補貼模式的轉變

在第二階段，公共住房補貼模式有兩個發展趨勢。第一，補貼方式由“實物補貼”向“貨幣補貼”轉變。“實物補貼”適用于住房短缺階段的住房供給，在住房供需相對穩定的階段，“貨幣補貼”更符合現實需要，也具有比較高的效率。

英美兩國在貨幣補貼方面有兩種做法均值得效仿，首先是對租賃需求實施貨幣補貼，發放“租房券”，給保障對象更多的選擇權和選擇空間，上海的廉租房和公租房實際上已經部分地采用了貨幣方式進行補貼；其次是對購房需求進行貨幣補貼，補貼方式主要是通過金融支持的方式實現，比如英國對購房者的購房需求進行分類，通過“折價銷售產權房”和“共享產權房”兩種方式進行產權式公共住房的供給，對不同類型的購房者提供不同種類的購房貸款優惠，幫助其實現住房私有。

第二，補貼對象從“供給方”轉向“需求方”。與補貼方式向對應，貨幣補貼也從對住房開發商的補貼轉向對住房需求者的補貼。英國、美國、香港、日本都采用的是需求補貼的方式。

因此，建議在廉租房和公租房“貨幣補貼”的基礎上，向保障住房需求者提供進一步的貨幣補貼，租賃式住房需求提供“租賃券”，允許其在商品租賃市場選擇適合自己的住房；產權式需求則注重金融財稅方面的貨幣補貼，幫助其擁有共有產權住房。

4）社區融合與管理模式的改變

不同種族、民族、收入階層、職業類型的混居和融合，是英國在第二階段公共住房政策考慮的重點，同時社區管理模式從單一的片區管理轉向更具人性化和靈活性的第三方機構管理。

因此，政策要點如下：第一，市政規劃充分考慮不同收入階層的社區的混居，對中低收入群體的社區硬件建設予以一定政策傾斜；第二，對于棚戶區或者舊里弄改造過程中遷出的人群，在就業方面予以一定的幫助和指導，使其盡快融入新的社區環境和社會生活。第三，“鎮管”模式與“第三方”住房機構管理相結合，鎮管模式只是從行政管理到物業管理的過渡模式，在具體社區管理上缺乏靈活性，可以考慮建立非營利的第三方住房管理機構，專司社區融合與發展問題。學習香港的經驗，這種非營利性機構可以通過參與周邊市政規劃，在商場、停車場設置上向混居社區傾斜，并將這些商業設施的盈利轉移一部分給非營利性機構。

5）住房公共管理從行政管理向服務社區轉變

第二階段的住房公共管理除了社區融合和第三方機構的培育外，各國（城市）的管理方向都發生了轉變，無論是主張“市場為主”的新自由主義還是主張“政府為主”的威權主義（福特主義），都不約而同地逐步弱化政府行政管理，更多地提供社區服務。集中表現在舊房修繕和物業管理方面。

因此，政策要點如下。第一，隨著大規模住房建設接近尾聲，對舊房修繕和改造可能是下一步住房發展的重點。舊房修繕和改造的技術性指標和規范性文本目前尚在起步階段，應抓緊制定。第二，物業管理方式向多樣化轉變，可以考慮借鑒美國的外包式專業化物業管理模式，也可以借鑒新加坡物業管理法制化程度較高的先進經驗，財務核算上還可以借鑒香港的“酬金制”，全面提高物業管理的水平和服務能力。

結語

發達國家住房發展與規劃過程中有三個方面的考慮：第一，也是最核心的內容是住房發展的主導力是政府還是市場，這直接決定了住房供應的內容、公共住房的補貼模式和相關政策；第二，是住房政策的任務和使命，在住房發展的不同階段，任務和使命不盡相同，體現出來的住房發展特點也有所差異；第三，住房環境、社區融合與和諧發展越來越受到各國（城市）的重視，體現了住房發展“硬件”與“軟件”結合與平衡式協調的必要性。

考慮到上海目前住房發展所處的階段，住房發展模式、住房政策和傾向性都必須借鑒先進國家和地區的經驗和教訓，循序漸進、平穩為主。針對上海住房發展過程中的特點與經驗，下一步相關政策的制定應遵循上述三個方面的考量，以“雙軌制”為核心，繼續深化市場在住房資源調節中的作用，并將住房環境、社區融合與和諧發展納入公共住房政策的主要方面，走出既符合中國社會主義特色要求，又具有上海地方特點的住房發展道路。

（作者系中估聯數據-中國房地產估價數據中心研發總監，曾就職于上海市房地產科學研究院。本文原載《國際城市規劃》2016年第6期，原標題為《英國住房政策階段性演進評析：對上海住房的啟示》，經編輯刪減，由作者授權轉載。實習生羅嘉彧對此文整理做出了貢獻。）