4年前的一場車禍曾讓蔡云標全身多處骨折，造成9級傷殘。事后，按照當時農業(yè)戶口賠償標準，蔡云標拿到5萬余元賠償款，這筆錢在扣除醫(yī)療費后所剩無幾。

蔡云標沒想到，他最終能以城鎮(zhèn)居民的賠償標準在5萬元基礎上又拿到9萬余元。他說，他趕上了好時候，那一年，德清縣啟動了戶籍制度改革，讓農村人和城里人在各項政策待遇上再沒差別。

2013年9月30日，對于德清縣來說是具有歷史意義的，作為浙江省戶改工作的試點縣，德清縣在這一天徹底完成數(shù)據(jù)變更，取消了城鄉(xiāng)戶籍性質二元結構背后的政策差異，和農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的劃分，其中包括戶籍制度中諸多歷史遺留問題。

“戶口雖然只有薄薄的一張紙，戶改說起來也就一句話，但這個工作做起來卻是一項涉及土地、社保、醫(yī)療、住房、教育等十多個領域的非常復雜而龐大的民生工程。”德清縣戶改辦主任、公安局副書記、副局長邱連榮告訴澎湃新聞（www.kxwhcb.com），德清戶改經(jīng)過一年多準備后，通過先確權后戶改，克服諸多困難，最終得以實現(xiàn)。

2014年11月25日，浙江省公安廳在德清縣召開全省公安機關戶籍制度改革現(xiàn)場推進會，總結推廣德清縣戶籍制度改革經(jīng)驗。 浙江公安 供圖

2014年11月25日，浙江省公安廳召開現(xiàn)場會，全省各地戶改辦主要負責人前往德清縣學習經(jīng)驗。這次會議將德清戶改模式確定為浙江戶改的樣板在全省全面推行。直至2016年12月31日，戶籍性質城鄉(xiāng)差異在整個浙江被徹底打破。

浙江省戶改辦副主任、省公安廳治安監(jiān)督管理總隊總隊長阮文廣近日在接受澎湃新聞采訪時表示，戶改工作要成功，必須徹底，“要清楚為什么戶改，戶改最終是服務誰，讓誰得益。戶改工作實際上是對利益的重新分配，這種分配在浙江戶改中就是反哺農民。”

改革和確權改變農村與農民

蔡云標身上因車禍造成的傷疤至今仍清晰可見。相對于這些傷疤，車禍之后賠償政策的變化，在他內心的起伏則更為深刻。

車禍發(fā)生在2013年4月10日，蔡云標記得，那天他騎著一輛三輪電動車去看戲，途徑一個十字路口時，被一輛汽車撞翻，“當時斷了10根肋骨，光治療費就花掉了五萬多元。”

按照當時農業(yè)戶口交通事故賠償標準，2013年浙江省農村居民年人均純收入為16106元，蔡云標時年64歲，賠償年限按16年計算，再乘以9級傷殘0.2的基數(shù)，他最終被告知可以拿到51539.2元的賠償款。蔡云標并不是特別清楚這筆錢的計算方法，但扣除醫(yī)療費后，真正拿到他手里的錢便所剩無幾，他覺得這事有些“不公平”，甚至因為賠償事宜，與事故另一方對簿公堂。

蔡云標在提起當年當年道路交通事故賠償標準的變化時感到欣慰。 澎湃新聞記者 陳雷柱 圖

在這場官司中，蔡云標最終又拿到了9萬余元賠償款，他的“勝利”得益于德清縣在2013年全面實行的戶籍制度改革，在這場重大的變革中，德清縣取消了依附在原有戶口性質差異上的差別待遇，讓農村人在26項政策中，與城里人享受到相同待遇。蔡云標交通事故賠償款的數(shù)額，最終以原城鎮(zhèn)居民賠償標準計算，這讓他成為這項改革中，實際獲利的典型代表。

實際上，在這場重大變革中，真正獲利的并不止蔡云標一人。從3年前開始，沈土軒便開始以“打工者”的身份在自家的自留地里干活，“既能拿到工資還能收到土地承包款，干同樣的活兒拿雙份的錢。”

沈土軒今年71歲，家住德清縣五四村，膝下3個女兒早已各自成家，此前他一直擔心隨著年紀越來越大，家里的7畝耕地會因為無人耕種逐漸變成荒地。他的擔心在2013年浙江省德清縣的戶籍制度改革中徹底得到解決。

沈土軒記得，在2013年前后，政府曾先后來了好幾撥人，“說是要確權，我們一開始也不知道確啥權，為啥要確權。后來聽說德清要戶改，取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口。那時候就有人擔心，一旦實行了戶改，農村人的宅基地、耕地就會被收走，直到確權證發(fā)下來，我們才知道啥是確權。”

2013年，像德清縣的其他農民一樣，沈土軒也拿到了各種確權證，其中包括房產證。 澎湃新聞記者 陳雷柱 圖

沈土軒家的耕地如今承包給浙江農林大學科技產業(yè)園，他在這里打工既能拿到工資還能收到承包款。澎湃新聞記者 陳雷柱 圖

沈土軒說，通過確權，在一年多時間里，他先后拿到了耕地證、林地證、集體所有制股權證，甚至拿到了房產證，“我們家這塊宅基地先后住過5代人，到了我手里終于有了房產證。”

五四村黨總支書記孫國文告訴澎湃新聞，短短一年時間，五四村農村土地承包經(jīng)營權證發(fā)放了442本、宅基地確權發(fā)證442宗、村經(jīng)濟合作社確定股東1496人，“這些證雖然只是薄薄的幾張紙，卻代表著許多農民一輩子的全部家當。”

孫國文說，確權工作結束后，村民們的生活逐漸發(fā)生了改變，許多人把耕地和林地通過承包或聯(lián)合承包的方式轉租給他人或企業(yè)進行經(jīng)營，“沈土軒家的7畝耕地，就轉讓給了浙江農林大學做了現(xiàn)代農業(yè)科技園，現(xiàn)在他在農業(yè)科技園里打工，一邊收租一邊領工資。還有很多農民用房產證抵押貸款，拿著錢去城里做生意去了，這在以前是不可能實現(xiàn)的。”

時間與質量的權衡與抉擇

在過去的3年多時間里，德清縣共有536人利用房產證通過農房抵押貸款共計1.41億元，這些人在拿到錢后，大多從農村流向了城市。澎湃新聞在近幾日的調查中了解到，這些人口的遷徙，除了經(jīng)濟因素外，更重要的是，他們從農村來到城市后，能夠擁有和城里人一樣的各項政策待遇。

經(jīng)過一年多準備，到2013年9月30日，德清縣完成了數(shù)據(jù)變更，徹底取消了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的性質區(qū)分，將原有的農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口統(tǒng)一登記為居民戶口。實際上，在這一調整背后，牽扯到基本醫(yī)療保障、最低生活保障、道路交通事故賠償標準等眾多領域中，農村居民與城市居民在福利待遇上的差異。

德清縣公安局副局長邱連榮告訴澎湃新聞，在戶改過程中，統(tǒng)一戶籍性質僅僅是標志，其背后附屬的利益調整才是衡量戶改成功與否的關鍵，“實際上，德清縣在最初接到任務，被確定為湖州市戶改工作試點縣時，對于戶籍制度改革也沒有一個明確的方向，不知道到底改怎么改，這是一次‘摸著石頭過河’式的探索。”

2011年，國務院辦公廳、浙江省政府辦公廳先后出臺了有關加快推進戶籍制度改革的文件。2012年6月，湖州市全市戶籍制度改革專題部署會議召開，邱連榮與德清縣時任常務副縣長潘華明一起參加了這次會議，并接到了一項讓他至今想起來仍倍感壓力的任務——德清縣被確定為湖州市戶改工作試點縣，要在一個月之內將改革方案報至市政府。

邱連榮說， “從湖州回德清的路上，我心里就一直在打鼓，戶改到底要怎么改完全沒有頭緒，一個月之內報方案對于我來說壓力太大。”

從湖州回到德清第二天，德清縣委縣政府便成立了領導小組，邱連榮回憶當時共有國土、住建、衛(wèi)生、教育等十多個部門局長參與了部署會議，最終公安局被確定為牽頭單位。

“在接下來的工作中，我們面臨三種選擇，一種是最簡單的，直接從公安數(shù)據(jù)中將‘農’與‘非’整合劃一即可，因為簡單直接，風險小，這一方案當時呼聲較高。但考慮到當時與會單位那么多，到場的又都是一把手，我隱約覺得這次改革一定不是做做表面工作就能交得了差的，這將是一場徹底的變革。”邱連榮說，經(jīng)過反復研討，盡管呼聲較高，但這一改革方案很快被否定，德清縣戶籍制度改革領導小組最終確定要通過確權，在確保農民現(xiàn)有利益不受影響的情況下，徹底消除戶籍性質城鄉(xiāng)差異。

“因為時間緊任務重，接下來的分歧主要集中在先確權后戶改還是確權與戶改同時進行。”邱連榮說，確權工作與戶改工作的先后順序，在隨后的研討中成了時間與質量誰服從于誰的問題，“一方面上面有任務要限時完成，另一方面，戶改工作要徹底，必須穩(wěn)扎穩(wěn)打，不能急于求成，它牽扯到利益分配，勢必影響社會穩(wěn)定，在時間與質量的抉擇中，我們最終選擇了質量，決定先確權后戶改。”

“只干活不說話”的戶改樣板

德清縣戶籍制度改革領導小組的決定最終得到了上級政府的支持，2013年2月浙江省政府正式批復同意了德清縣戶籍制度改革方案。由于“時間服從質量”，德清戶改的完成時間從最初確定的2013年初推遲到2013年5月1日，隨后又推遲到2013年9月30日。

“前期的準備工作尤為重要，我們的改革不是要剝奪農民的利益，而是要在保護農民現(xiàn)有權益的基礎上，為他們追平其他低于城鎮(zhèn)居民的待遇差距。這需要我們在實施戶改之前，解決戶籍整理以及三項確權這兩項工作，同時做好解釋工作，要讓農民打消顧慮。”邱連榮說，戶籍整理工作牽涉到無戶口人員、失地農民、農轉非人員以及符合條件卻沒落戶人員的落戶問題，需要逐一排查，“這項工作必須做到前面，我們提出的三項確權涉及耕地（林地）、宅基地以及集體所有制股權。一旦完成確權，未梳理到位的農村戶籍人員的利益將無法得到保障，甚至可能引發(fā)群體性上訪事件，影響社會穩(wěn)定。”

經(jīng)過1年多準備，2013年9月30日，德清縣終于完成數(shù)據(jù)變更，統(tǒng)一戶籍登記。從這一天開始，浙江省德清縣真正消除了農業(yè)戶口與非農戶口的差別。邱連榮說，由于此前無法估量此次戶改將帶來的影響，他們一直是“只干活不說話”，“這一腳踩下去我們是不知道深淺的。但在這一天，德清縣召開了新聞發(fā)布會，首次針對戶改工作對外發(fā)聲，向社會公布了戶籍制度改革的主要內容以及相關政策等。”

2014年11月25日，浙江省公安廳召開現(xiàn)場會，要求全省各地學習借鑒德清戶改的成功經(jīng)驗，各地開始以德清戶改模式為樣板，逐步推動全省戶改工作。湖州市隨后確定，要在2015年底之前在全市范圍內完成戶改。

湖州市公安局治安支隊副支隊長陸清明告訴澎湃新聞，依照德清作法，湖州市在一年之內完成了全市除德清縣外217萬人口的戶籍整理工作，消除了戶口遺留問題，并完成全市范圍內160余萬農村人口的確權工作，“最大的難題就在戶籍整理工作上，我們梳理出了十幾類，都是因非法收養(yǎng)、婚嫁、超生等問題沒能落戶的，這一問題得不到解決，確權工作數(shù)據(jù)將無法固定。開了十幾次會，吵了無數(shù)次，最終決定開政策口子，將這些無戶口人員的戶籍問題一次性解決。”

陸清明說，湖州戶改早在2012年底就確定了“三步走”的計劃，即2013年為戶改試點年，主要任務是完成德清試點工作，2014年是基礎準備年，主要任務是開展全市農村確權和戶籍問題的梳理解決，2015年是全面實施年，主要任務是到當年底全面完成戶改，“這些計劃最終都按照預期準時完成了。通過梳理，我們對35項政策進行調整，讓農村居民在原有利益不受影響的基礎上，其他各項政策待遇與城市居民追平，達成統(tǒng)一。盡管通過這些調整，全市每年政府新增支出接近2億元，但從目前的情況來看，這些支出是值得的。”

2015年12月25日，湖州市全市完成數(shù)據(jù)更改，取消城鄉(xiāng)居民戶籍性質區(qū)分，德清戶改樣板在湖州全市完成推廣。與此同時，在浙江省其他地市，一場以德清戶改模式為藍本的戶籍制度改革也在逐步推行，直至2016年底，因歷史原因造成的城鄉(xiāng)戶籍性質二元結構以及其背后的政策差異在整個浙江省，被徹底打破。

改革成功要避免出現(xiàn)“政策洼地”

從2012年到2016年，浙江戶改經(jīng)過5年探索和革新，最終在全省范圍內實現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶籍性質的全面統(tǒng)一。浙江省公安廳治安監(jiān)督管理總隊總隊長阮文廣在提及此事時稱，浙江戶改在全國的戶改工作中是具備一定破冰意義的，但他同時提到，一項地方性改革工作的成功，必須要有國家層面出臺相關政策及時分擔壓力，避免出現(xiàn)政策洼地，導致“開倒車”現(xiàn)象。

“戶籍制度改革實際上是對利益的再分配，這種分配體現(xiàn)在浙江戶改工作當中就是對農民的反哺。”阮文廣說，60多年來，農民為了國家的經(jīng)濟發(fā)展曾作出巨大犧牲，“這些犧牲具體體現(xiàn)在農業(yè)產品和工業(yè)產品價格剪刀差、農民工和城市工人收入剪刀差、國有土地和農民集體土地剪刀差以及金融剪刀差4個方面。在國家經(jīng)濟逐年好轉的情況下，我們應該拿出反哺精神，通過戶籍制度改革來為農民提供更多利益，要帶著這種感情去做戶改這件事。做大蛋糕和分配好蛋糕都需要智慧。”

“戶籍改革要成功，要從根本上解決農民關心的切實利益問題，需要推動各個部門拿出實際的改革方案，同時也需要政府真金白銀的投入。這需要上下一致拿出堅定改革的決心。”阮文廣告訴澎湃新聞，浙江省連續(xù)幾屆省委常委都將戶改工作作為重點課題進行研究，在浙江戶籍制度改革實施過程中，不僅為農民提供了實實在在的利益，消除了城鄉(xiāng)戶籍性質二元化結構，其對于經(jīng)濟發(fā)展的促進作用也難以估量，“這是推進城市化進程的重要一步，它解決了農村人進城的后顧之憂，同時推進了人力資源的優(yōu)化配置。”

如今，浙江戶改工作雖然成功了，但隨著大量農村人口向城市遷移，也給城市的住房、醫(yī)療、教育等資源造成巨大壓力。阮文廣說：“這是改革必須承受的陣痛，這在未來或許需要國家層面出臺有關政策來分擔和消化壓力。一項地方性改革工作的成功，離不開國家層面的支持，我們要避免出現(xiàn)政策洼地，同時也要能承受得住壓力，避免出現(xiàn)‘開倒車’現(xiàn)象。”