近日，國家發展改革委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》（以下簡稱“2022年《重點任務》”）。

每年，這份文件對整年的農業轉移人口市民化、新型城市建設、城市群與都市圈發展、城鄉融合等重點工作做出安排。

其中，與市民息息相關的戶籍制度改革、公共服務供給等領域的新動向備受關注。

從近五年的《重點任務》看，大城市降低落戶門檻的系列舉措在持續推進，也取得成效。2022年《重點任務》強調“提高農業轉移人口市民化質量”，細化公共服務向常住人口覆蓋的相關工作，并繼上一年持續呼吁有條件的都市圈或城市圈進行戶籍準入年限同城化累計互認。

與往年不同的是，2022年《重點任務》還特別關注了擴大農民工參保、規范零工市場等工作。

連續兩年推進都市圈“互認”

近日發布的一組城鎮化數據引人注目。

2021年，常住人口城鎮化率達64.72%，較上一年提高0.83個百分點；戶籍人口城鎮化率達46.7%，較上一年提高1.3個百分點。戶籍人口城鎮化率的提高幅度高于常住人口城鎮化率，這是自“十三五”以來兩個城鎮化率首次縮小差距。

這也意味著近年放寬落戶門檻、推進人口市民化等戶籍制度改革取得階段性成效。

縱觀近五年的《重點任務》，農業轉移人口市民化一直是全文的首要任務，戶籍制度改革的步子也逐年加快。

2018年《重點任務》提出“Ⅱ型大城市不得實行積分落戶，Ⅰ型大城市中實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權重”。至2019年，政策很快升級為II型大城市要全面取消落戶限制、I型大城市要全面放開放寬落戶條件。2020年繼續督促上述政策落實，并鼓勵各城市簡化落戶手續。

資料來源：摘自2018-2022年《新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》、《新型城鎮化建設重點任務》
Ⅰ型大城市：城區常住人口300萬—500萬
Ⅱ型大城市：城區常住人口100 萬—300萬

在單個城市放寬落戶之后，2021年、2022年連續兩年的《重點任務》提出，“推動具備條件的都市圈和城市群內戶籍準入年限同城化累計互認”，將戶籍改革推向都市圈、城市群層面。

都市圈戶籍準入年限同城化累計互認，被視為推動勞動力平穩流動，釋放市場活力的重要探索?？紤]到Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市已全面放寬、放開落戶限制，外界更多關注都市圈中核心大城市（往往是超大特大城市）能否接受與周邊城市的落戶累計年限互認（如上海與上海都市圈城市），或者城市群中仍有落戶門檻的幾座強市之間能否進行互認（例如長三角的南京、杭州、蘇州）。

如果幾個城市彼此互認社保累計年限，人才在這些城市間流動時，無需顧慮戶籍的問題，可讓市場更好配置人才這一要素資源。

上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授陸銘認為，這是從傳統的戶籍制社會向人口自由流動的社會轉變的一種過渡性政策。

2020年發布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出，“探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認”。長三角、珠三角率先探索是一個指導方向，具體實踐還要看各城市的有關安排。目前，兩大城市群中的部分城市開始行動。

廣州擬對珠三角、長三角城市推出戶籍積分累積認可，被視為向長三角“搶人”的信號。佛山擬將珠三角城市社保繳納年限納入落戶認可。寧波將長三角“三省一市”的社保繳納年限納入落戶累計。南京在2021年的落戶新政中提出“在省內其他城市的居住和社保繳納年限，申請落戶時納入我市累計認可”。

五年“三提”新城新區差異化落戶

《2022年重點任務》戶籍改革上的另一個亮點是，“鼓勵人口集中流入城市區分中心城區和新區郊區等區域，制定差異化落戶政策?！?/p>

有觀點認為，這是近兩年精細管理的新舉措。實際上，差異化落戶的設想由來已久。早在2018年已寫入當年的《重點任務》——“超大城市和特大城市要區分城區、新區和所轄市縣，制定差別化落戶條件，探索搭建區域間轉積分和轉戶籍通道”。2020年的《重點任務》也提過“超大特大城市取消郊區新區落戶限制”。

也因此，今年雖未點明“超大特大城市”，但這一政策仍被認為主要針對發展迅速、落戶仍有門檻的超大特大城市，包括四大一線及許多新一線城市。（據第七次全國人口普查數據，中國超大城市7座：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。特大城市14座：武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。）

目前戶籍改革工作的“深水區”正在于超大特大城市。在面臨既有發展需求，又有承載限制的“兩難”下，新區郊區或將成為紓解落戶需求的“松動點”。

近兩年，差異化落戶在各地有零星的探索，將人口更多導入新城新區。

在2020年發布的成都積分入戶細則（沿用至今）中，按照申請人選擇入戶區域計算分值，申請入戶在“二圈層”近郊加10分，申請入戶在遠郊新城加20分，申請入戶在成都東部新區加30分。

2021年，南京出臺暫行辦法，全面放寬浦口、六合、溧水、高淳區城鎮地區落戶限制，對上述四區居住證、繳納城鎮職工社會保險6個月以上的人員，即可辦理落戶。

2021年，上海也發布新政放寬“五個新城”既五大郊區的落戶門檻，將公衛、教師等人才向新城新區加速導入。

事實上，差異化落戶也與大城市疏解中心城區功能、加速建設新城新區的趨勢相呼應。

今年發布的重點任務強調，“中心城區人口密度高且人口持續流入的超大特大城市要有序實施功能疏解。高質量高標準推進國家級新區建設，完善郊區新城功能，推動組團式發展?！?/p>

 長期以來，新城新區的教育醫療文化等公共服務水平與中心城區之間存在落差，使城市的組團式發展難以落實。接下來，通過差異化落戶引導人口向新城新區集聚，這也勢必要求加速補齊新城新區公共服務供給的短板，增強新城新區“留住人”的城市綜合功能。同時，差異化落戶之后，如何探索搭建區域間轉積分和轉戶籍通道也是要應對的問題。

首次聚焦農民工參保與就業服務

隨著落戶門檻的逐步放寬，“新市民融入城市”成為《重點任務》近年重點關注的命題。連續多年，《重點任務》力推基本公共服務向常住人口覆蓋。包括常住人口隨遷子女的教育、異地就醫跨省結算等問題。

資料來源：摘自2018-2022年《新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》、《新型城鎮化建設重點任務》

《2022年重點任務》在上述領域提出更細致的要求，比如擴大公辦學位資源、落實以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策、實現每縣開通至少一家聯網定點醫療機構開展門診費用跨省（異地就醫）直接結算等。

除此之外，《2022年重點任務》對農民工群體進行了格外關注。

近五年來，《重點任務》對于農民工技能培訓一直有所部署，但大幅涉及農民工參保、就業服務等問題，今年則是首次。

農民工長期作為靈活就業群體，時常面臨勞動關系認定困難的問題，一些用工企業為規避法律責任、降低成本，不與從業者簽訂書面勞動合同，或以勞務合同、承攬合同等其他形式的合同替代。

據全國政協委員、北京金臺律師事務所主任皮劍龍所進行的調研，43%的從業者與平臺或第三方勞務派遣公司簽訂了勞動合同，29%的從業者簽訂了勞務協議，21%的從業者沒有簽訂任何形式的合同或協議。

這導致這部分勞動者游離在傳統的勞動關系與高保障的社保體系之外。對于外地的靈活就業群體，考慮非本地戶籍難以享受當地公共服務，參保意愿更低，難以完全融入城市。

近年，在各大城市放寬大學生落戶門檻后，深入推進市民化的重點正在于農民工群體。農民工群體“一只腳在城市外”的現象不僅涉及戶籍制度，也與靈活就業市場對于勞動者權益保護待完善有關。戶籍、公共服務、靈活就業、社?？芍^環環相扣。

也因此，《2022年重點任務》不僅關注了社保層面，提出“以新生代農民工為重點推動參保擴面，推動企業為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費，合理引導靈活就業農民工按規定參加基本醫療保險和基本養老保險”，更關注了農民工群體的就業服務。

其中提到，2022年將“規范平臺企業用工，建設一批規范化零工市場”“健全勞務品牌質量體系和評價標準”“清理整頓人力資源市場和勞務派遣等領域秩序，嚴厲打擊就業歧視和非法職介等侵權行為”。

建設更加穩定、友好的用工環境，也是推動農民工群體市民化的基礎。

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。