2009年，全法共有450萬套社會出租住宅，占全國家庭第一住所的17%，這一比例在歐洲國家中處于中間水平。1980年代以來，受自由經濟思潮和公共住房私有化運動的影響，歐洲整體社會住房比例有所下滑，但近年來法國卻仍然保持了穩定且可持續的公共住房供給水平。

20世紀初：創立廉價住宅，確立住房政策體系

法國的社會住房起源于19世紀中葉的工人住宅建設，由企業或慈善家出資建造。戰后，因戰爭破壞導致全國性的住房短缺，在社會各界的強烈呼吁下，國家開始直接投資并參與社會住房建設，將解決全社會的住房需求作為政府的重要職責，社會住房在戰后20年間獲得高速發展。

1928年的盧舍爾法案（la loi Loucheur）中，政府提出計劃在5年內建設26萬套廉價住宅，其中包含6萬套用于出租的低租金住宅。這標志著政府開始直接參與廉價住宅的建設，并且開創了提供低租金住宅的社會住房形式。

法律規定，建設和管理有政策資助的社會住房（包括售出和出租）是“廉價住宅公共機構”的重要職能，這類有政府背景的公共機構開始取代房產公司，獲得廉價住宅建設和管理的優先權，進一步表明社會住宅的公共職能屬性加強。

至1939年二戰前夕，法國建成近30萬套廉價住宅，大約有一半是租賃，一半出售給小型房產所有者；全法2%的居民共90萬余人受益于廉價住宅建設。盡管有一定數量的實現，但面對法國工業化和城市化發展的巨大需求，住宅數量仍然有很大的不足。

1945—1970年代中期：從重建政策到新建政策，走出“房屋赤字”

1950年，法律將HBM更名為低租金住宅（HLM: Habitation à Loyer Modéré），規定低租金住宅公共機構的職責是“進行住宅開發建造，以低于市場的價格將住宅出租、出售（以出租為主）給低收入的居民，并負責房屋的日常維修和管理”。從此，HLM成為法國社會住宅的主體，并逐步確立起政府主導、社會租賃為主的供給體系。

1953年國家出臺的“庫朗計劃”是一個重要的轉折點。在此項計劃里，住房被作為優先事項之一，并承認國家有責任促進新的建設，5年內國家計劃建設24萬套住宅。法律還擴大了國家對土地的征收權。同年，國家開始對10人以上的公司征收工人工資總額1%的住宅建設稅，這項稅收一直保留至今，構成社會住宅建設資金的重要來源。

另外，為了鼓勵私人投資建設社會住宅，法國政府開始大幅度發放“住宅建設補貼”，為建設者提供低息貸款，貸款期限長達45年，年利率僅為1%，其數量最高可以覆蓋總建設費用的95%。

這意味著由公司獨立提供住宅的時代結束了，確立了國家在社會住宅建設中的主導地位。通過土地征收權、稅收、建設補貼和貸款等多種形式，社會住房開始成為國家政府長期而穩定的公共職能。

盡管國家制定了重建政策并開始新的住宅建設，但此時住宅數量不足的短缺仍然十分嚴重。1954年2月，一名婦女凍死街頭的事件，引發了由皮埃爾神父（l’abbé Pierre）領導的聲勢浩大的公眾運動。迫于公眾壓力，政府采取一系列緊急措施，在全國220個市鎮直接負責建造了12000套新住宅，用來容納無家可歸者。

1950—1970年代，被稱為法國住宅發展的“繁榮三十年”，住宅建設量達到頂峰，從數量上基本解決了戰后的住房赤字問題。1973年，年建設量達到55.6萬套，其中，64%由國家補貼，23%屬于社會租賃。戰后30年社會住房的繁榮建設，是由國家政府全力推動的，在這個過程中，國家政府是第一融資者、第一甲方也是第一生產方。

1980年代：住房供給多元化，關注居住質量

經過戰后30年的建設，住宅短缺問題基本得以解決。1970年代后期，人們開始更多地關注生活環境質量，并且個人對住房所有權的期望開始增加。1975年，低租金住宅聯合會發表白皮書指出，住房短缺已經結束，住房質量和住房所有權的選擇成為未來問題的焦點。

1970年代末到1980年代，法國開始從工業社會向后工業社會轉型。一方面，國家建設投資急劇縮減，大型住區建設計劃被停止；另一方面，部分傳統工業街區和郊區大型社會住宅區開始出現物質環境衰退，也由于弱勢群體和失業人口的聚居而出現社會問題。于是，社會住宅的發展導向從大量新建住宅向改善老舊住宅轉變，社會住房政策以提高既有住房質量、促進住房產權轉換、應對街區社會問題為主要目標。

1990年代以后：保障居住權利，促進社會融合

隨著由居住隔離造成的社會問題日益嚴重，政府認識到這是一個城市整體空間的問題，需要在整個城市范圍內重新分布社會住宅，以帶動不同階層的人口在城市空間內的重新分布，消除居住隔離，提出“社會混合”（mixité sociale）的概念。

從1990年代開始，社會混合政策得到社會各界的普遍認同，作為可持續發展政策的重要組成部分付諸實施。《法國城市規劃字典》將“社會混合”定義為：“通過住房計劃，使得不同社會階層的人們能夠共同生活在一個城市單位里，是各項社會政策所希望達到的終極目標”。

2003年的《波爾羅法》（La loi Borloo），也稱《城市更新計劃和指導法》，將一些問題集中的社會住宅區劃定為城市敏感區（ZUS: les Zones Urbaines Sendibles），成立了專門的“國家城市更新機構”（ANRU: l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine）。

法國自2000年后啟動了大規模的城市更新運動（rénovation urbaine），主要是通過“拆除—重建”的方式，即一方面拆除部分不符合居住標準和舒適度要求的住宅，另一方面進行重新建設，既包括原地區的重建，也包括在一些“高尚”地段建設社會住宅，從而促使社會住房更好地融入城市整體，促進人口在整個城市空間內的重新分布，解決居住隔離問題。

建設目標：從追求數量增長到關注空間質量

1950年代，數量短缺是住房問題的主要矛盾。國家的一系列政策，比如設立“住宅改善基金”、對新建住宅給予直接補助、劃定“優先城市化地區”統一建設，等等，都是以快速增加住房數量為目標導向的，也取得了有效的成績。1955—1975年是戰后法國住宅建設規模最大、速度最快的20年，新的住宅建設在1973年達到高峰，年產約55.6萬套，有效地解決了戰后的住房短缺問題。

住宅短缺問題基本解決之后，快速建設時期忽略生活空間質量的矛盾就逐漸暴露。因此，社會住房建設目標轉而偏向對住房和空間質量的改善，比如，國家提供個人資金補助、鼓勵個人對老舊住宅進行修繕和更新；1970年代末的城市復興政策和城市綜合政策，也是希望解決快速建設時期遺留的設施不足、生活空間品質低下等問題。

1954年，達到基本衛生標準的住房僅占住房總數的10%多一點，到2000年左右，幾乎所有住房均能達標。政策對住房“舒適度”的標準也越來越嚴苛，如2002年SRU法案中相應條文指出，“體面”住宅不僅要滿足基本的衛生標準，也包括不能對住戶的健康和安全有風險隱患。住宅內的擁擠度、電力設備、供暖條件，甚至噪音，都被列入考核舒適度的標準并對住宅建設加以約束。

住房獲取：從新建為主到多元化的獲取方式

在住房短缺時期，集中新建是獲取社會住房的唯一有效途徑。在全國性住房危機結束后，法國采取了更加多元化的獲取方式。

除“新建”（construction nouvelle）這一種方式之外，低租金住房機構通過收購、改造存量住房將其轉化為社會住房，亦成為社會住房數量增長的重要途徑。并且，根據改造投入的不同分為兩類：“改造收購”（Acquisition Réhabilitation），即收購存量房產改造為社會住房，用于改造的費用大于購買成本的20%；“協議收購”（Acquisition Conventionnement），即收購之后用于改造的費用小于購買成本的20%。

空間模式：從集中統一到力求分散均衡

在以數量增長為導向的時期，社會住房建設的空間模式是“劃定區塊、統一規劃、集中建設”，集中化的決策和工業化的建筑生產方式，有利于降低建設成本、提高建設效率，易于在短期內形成一定的規模數量。最突出的表現，就是1950—1970年代在全法195個優先城市化地區內進行的社會住宅建設。

現實的發展讓人們逐漸意識到，單一結構人群的空間集聚帶來社會隔離，并不斷制造社會矛盾和沖突。因此，1980年代之后的建設主題一直都在強調“社會混合”。以法蘭西島為例，2003—2010年間，每年有超過21000套社會住宅建設，其中9000套是建于那些達不到SRU規定比例的市鎮，從彌補比例赤字；根據2012年的清點，對50余個社會住宅比例在20%~25%的市鎮，進一步提出了2025年實現25%比例的要求。

為了實現空間均衡的目標，除了上一小節提到的在一些不具備大規模新建條件的已建成區域回購轉化存量房產（包括住宅、工廠等），以增加當地社會住宅比例，另一種重要手段，是對一些社會住宅集中度很高、社會矛盾突出的區域進行城市更新，拆除一定比例的社會住宅，發展商業、私人地產等其他功能，增加空間功能的多樣性和混合度。

住房計劃：從單一的空間建設到綜合性的社會行動

1980年代以前，法國住房領域的政策和管理職權一直掌握在中央政府一級，對住房建設活動的干預（包括建設資金資助、住房供給方式等）也屬于相對專門的領域，與地方城市規劃、地區發展策略等銜接并不多。1980年代以后，隨著政治環境的變化和社會發展的需要，住房建設開始脫離單純的建設行動，而成為地區社會發展綜合策略的重要組成部分。

1980年代提出的PLH（PLH: le Programme Local de l’Habitat，地方住房計劃），最初只是一個市鎮或幾個市鎮聯合體對當地住房需求進行評估，有助于市鎮當局向中央政府申請更多的資金支持來改善當地的社會住房狀況。發展到現在，PLH已經成為一個住房發展的綜合性策略文件，本身的目標更加綜合，不僅僅局限于建設目標，還包括“促進城市更新和社會混合，改善弱勢人群的出行，確保在住房分配的空間公平性和住房供給的多樣性”；特別強調“住房計劃的目標必須考慮人口和經濟的變化，現實及未來的住房、交通及公共設施的需求變化，以及控制城市化蔓延的需要”。

另一方面，為了有效地實施，PLH逐步與市鎮層面的地方城市規劃（PLU: le Plan Local d’Urbanisme）形成緊密的協調和對接，在PLU里容納了更多對住房建設的要求：比如社會出租房比例、特定區域內的住房項目、住房最小面積的相關規定等。

2005年法國郊區騷亂之后，國家開始重新審視社會住房建設策略，從單純的物質環境導向，轉向更偏重社會整體和諧發展的綜合性行動。比如，針對衰敗住區的更新行動，不再被簡單視為房屋修繕和環境改造，而常常與一個地區或者城市的綜合開發相關聯，社會住房改造項目成為增加地區活力、實現區域平衡的重要工具。社會住房項目建設還包括了更多的諸如就業培訓、社會陪護、公眾參與治理等一系列社會發展策略。

對中國社會住房建設的幾點思考

我國自1990年代開始住房商品化改革之后，住房市場繁榮發展，但保障性公共住房的長期缺位，對社會整體健康運行所產生的不利影響已逐漸顯現。因此，保障性住房建設成為一項十分緊迫而重要的政治任務。國家提出“十二五”期間建設3 600萬套保障性安居住房的目標，力圖彌補“歷史欠賬”。

當下，我國各省市正如火如荼地進行著大規模的保障性住房建設，某種程度上與法國二戰后為解決“房屋赤字”而進行的大規模建設有些許相似之處。同樣，不可避免地，快速建設所產生的問題也初顯端倪。對法國社會住房政策和建設活動歷史演變過程的梳理，有利于我們吸取經驗、總結教訓，對我們正在進行或即將發生的空間建設給出預判和指引。在此，本文提出一些對當下的思考。

保障性住房的空間建設模式

經歷了20多年快速城市化發展的中國大城市，城區內的建成密度已經相當高，加上土地財政等因素的牽制，新建保障性住房的空間選址多集中在城市邊緣或者城郊地區，集中成片、統一建設。

這不僅僅是因為城郊土地價格便宜，也因為城郊拆遷及土地談判相對容易，能夠迅速進場，提高建設的實現效率。但我們也應注意到，保障性住房的居住對象多為中低收入人群，通過住房的空間分配將他們大規模地集聚在城市邊緣地帶，是一種人為的城市空間隔離。

法國為解決戰后大型社會住房聚居區的空間隔離而引致的騷亂、衰敗等社會問題付出了巨大的代價，直至今日，某些區域的“社會住房”成為“衰敗”的代名詞，也是城市治安隱患所在。因此，防患于未然，我國的保障性住房建設也不宜采取集中的空間發展模式，應提倡分散均衡，可以更多地采用商品房配建的方式，盡量在城市空間內實現均衡分布。

保障性住區的公共配套和生活服務環境

地處城郊偏遠地段的保障性住區，大多缺乏教育、醫療、商業等公共服務，公共交通極不便利，上下班通勤耗時耗力，人們只有“居住”而無“生活”。甚至由于建設速度過快，有些已建好的保障房樓宇，上下水等市政管線設施尚未及時接入。這樣的住區空間并不能營造出良性有序的城市生活氛圍。長此以往，隨著建筑物的老化極容易引起社區衰敗，進而引發社會問題。

筆者認為，如果不可避免地需要在城郊地帶集中建設保障性住區，政府更應該在公共服務配套上加大投入，并且要特別注意引入商業、文化、體育、教育等功能，實現空間功能的多樣化發展，引導形成良性的城市生活環境。

保障性住房的獲取方式

大規模的新建設，實為短期內彌補保障性住房數量不足的“權宜之計”。在這一輪“突擊”式建設結束之后，是否還應繼續這種實物建設為主的獲取方式，就值得仔細考量和認真商榷。一方面，城市供地有限，大規模的新建不可持續；另一方面，在二三線城市，市場上的存量住房飽和甚至過量，住房供需矛盾并不緊張，而新建的保障房使用面積過小甚至設計不合理，往往不符合當地人的居住需求習慣。

因此，筆者建議，應更細致地深入調查不同城市人群的實際居住需求，因地制宜地制定保障性住房的獲取和供給政策。在住房供需關系并不十分緊張的地區，完全可以采取政府回購市場存量房的方式增加保障房供給，一方面減少政府直接投資的資金和土地難度，另一方面也更有利于地方住房市場的健康運行。在保障房分配上，也不必強求實物分配為主，而應實物配租和貨幣補償兩相結合，更好地滿足實際需求。

（本文原載《國際城市規劃》2016年第6期，原標題為《法國社會住房的政策演變和建設發展》，經編輯刪減，由作者授權轉載。實習生羅嘉彧對此文整理做出了貢獻。）