高技術移民作為全球核心和戰(zhàn)略性稀缺資源的競爭不斷加劇。《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出，探索建立技術移民制度。這給新發(fā)展階段中國做好技術移民工作提出了新要求新方向。近年來，中國技術移民制度建設工作取得了積極進展，但整體看，中國技術移民相關的法律法規(guī)、移民政策、服務體系和社會融入等環(huán)節(jié)還比較薄弱，需要借鑒全球科技強國技術移民的成功經驗，加快完善中國技術移民制度和管理體系，為海外高層次人才來華工作提供有國際競爭力的移民制度環(huán)境。

一、全球科技強國技術移民的主要做法和經驗

（一）美國

美國一直是全球技術移民輸入規(guī)模最大、最成功的國家，從國外引入科技人才一直是美國政府長期以來的重要政策，其完備和相對成熟的移民法律政策體系是吸引技術移民的有力保障。數據顯示，僅2014年美國共頒發(fā)永久居留證101.65萬張，大約25%的留學生會在完成學業(yè)后定居美國工作。

其主要做法和經驗如下：

1、統(tǒng)一的技術移民管理機構。美國關于移民管理工作分工明確、職責清晰，制度執(zhí)行力較高。國土安全部負責外國人的入境許可與居留許可，下設公民和移民服務局統(tǒng)一管理外國人入籍、居留、簽證等工作。勞工部負責組織勞動力市場測試、審核勞工證等。使領館負責簽證、護照的簽發(fā)。司法部負責解釋移民法律條文和管理移民法院。各職能部門高效協(xié)作，不斷提升簽證程序的簡潔化、規(guī)范化水平。

2、持續(xù)完善移民法律制度體系。1952年以來，美國《移民與國籍法》對技術移民法律體系進行了全面重構，該法案規(guī)定將全部移民限額的 50% 用于美國急需的、有突出才能的各類外國專業(yè)人才。1990年《移民改革法案》提出深化技術移民改革，不斷修正和完善技術移民政策以適應發(fā)展需要，簡化移民流程，提供更便捷入籍服務，推出綠卡制度；圍繞技術移民工作開展，美國先后出臺了《富布賴特法》《留學生與移民地位法》《加強21世紀美國競爭力法》等多部法律，并適時修訂完善，逐漸形成成熟的移民制度體系。

3、對職業(yè)移民實施詳細分類。美國主要通過設立職業(yè)移民類別吸引海外人才，簽證分為三類。永久居留類簽證是將外國人才根據職業(yè)技能的高低劃分為五個優(yōu)先等級，按等級高低給予不同程度的優(yōu)惠待遇；臨時居留類職業(yè)簽證是根據職業(yè)類別發(fā)放的簽證；留學生簽證是美國儲備技術移民后備力量的重要手段。職業(yè)簽證分類幾乎涵蓋了各層次各領域的人才，為技術移民工作順利開展創(chuàng)造了必要條件。

4、推行勞工證、配額制、豁免制等配套制度體系。美國的職業(yè)簽證還與勞工證、配額制、擔保制等協(xié)同發(fā)力。目前絕大部分職業(yè)簽證前都先需要進行勞動力市場測試，獲得由勞工部簽發(fā)的勞工證，然后才能取得公民和移民服務局簽發(fā)的職業(yè)簽證。為了緩解部分職業(yè)人才稀缺困難，美國制定了勞動力市場測試豁免制度。為有效控制技術移民規(guī)模，還采用了配額制。近年來，美國高技術移民配額不斷增加，極大彌補了美國高層次人才的需求缺口。

（二）英國

20世紀90 年代以來，英國為了保持國家科技競爭力，開始實施“高技能移民計劃”，專門用于吸引海外高層次人才。2010-2019年間，英國科技人力資源總量呈現持續(xù)增長態(tài)勢，年均增長速度達3.7%，高于歐盟15國平均水平2.6%。這為英國科技事業(yè)和經濟社會發(fā)展提供了關鍵性的人力資源支撐。

其主要做法和經驗如下：

1、對技術移民實施整套吸引政策。從政策實踐看，2002年出臺了《英國高技術移民政策》，憑借寬領域的人才資助計劃和簽證制度等吸引了一大批全球杰出的科技人才。英國對于技術移民是持包容的態(tài)度，獲得技術移民簽證者隨即擁有兩年有效期的工作許可。如果申請人在英國既沒有找到工作也沒有自己創(chuàng)辦公司，能出示計劃正在進行中的相關證明，也可以繼續(xù)獲得延簽。注重簡化居留審核程序，壓縮審核層級和期限，一般為1個月至3個月。

2、實施寬松的家庭團聚移民政策。英國實施包容的家庭隨簽工作政策，給技術移民簽證持有者的配偶及年齡未滿18歲的子女發(fā)放期限相同的簽證，申請人配偶無須申請工作許可，子女可免費就讀公立學校，申請人本人、配偶及子女在英國居住、工作、學習不受地域限制，尤其是享受英國免費醫(yī)療。2008年，英國公布了五級技術移民計劃，第一級高層次人才、第二級技能人員和第五級臨時工的配偶都有權在英國工作。

3、重視全球引才，實施計分體制。英國簽證制度設計主要借鑒澳大利亞的計分體制，實施五級計分，第一級杰出人才簽證旨在吸引科學、人文、工程以及藝術領域的國際杰出人才來英發(fā)展。2018年英國政府公布的移民法修改案中，不僅在一級杰出人才簽證中新增了對于時尚、設計領域的移民申請認可，一級杰出人才簽證的數量也由過去每年1000名增加至2000名。2020年，英國實施“全球人才簽證”彌補英國脫歐后造成的科研人員流失，大力吸引世界上最頂尖的高層次技術人才等來英工作，而且申請名額不設上限。

（三）德國

進入21世紀以來，德國頒布了一系列吸引國外技術人才的政策措施，移民政策設計實施更偏重于高技術移民，先后實施綠卡政策、引進歐盟藍卡等政策舉措，吸引了大量的外國技術專家來德國工作。

主要做法和經驗如下：

1、實施新移民政策。德國一直以來比較重視優(yōu)化技術移民政策設計，強化政策執(zhí)行力。2000年推進改革“綠卡”項目，開始放松對高層次人才入籍的限制，對德國緊缺的IT專業(yè)人才直接給予居留許可。2005年實行“新移民政策”，有重點地吸引高層次人才移民入境。2008年政府通過了“工作移民行動項目”政策，對外國精英人才來德工作更加開放包容。近幾年，移民管理部門一直簡化移民辦理流程，只要材料齊全，僅需一天時間即可辦妥居留許可。

2、擁有完善的移民法律體系。德國一直注重立法保障技術移民管理工作的有序推進。2005年德國頒布《移民法》，進一步放寬了外籍高級人才引進的限制。2012年德國開始頒發(fā)歐盟藍卡，持卡人可以在整個歐盟地區(qū)享有與本地公民同等的權利。2014年德國出臺關于雙重國籍的新規(guī)定，在德國長大和完成中學學業(yè)的移民可保留雙重國籍。2020年德國正式實施《技術移民法》。可見，德國不斷完善的移民法律制度體系，為吸引技術移民創(chuàng)造了良好的制度條件。

3、實施富有吸引力的留學生移民政策。德國頒布了多項有力的政策吸引留學生留德工作。例如政策保障留學生在學習期間可工作120個全天或240個半天，畢業(yè)后其居留許可允許延長至18個月。找到工作后，他們僅需繳付養(yǎng)老保險兩年即可申請定居許可。德國對外國畢業(yè)生申請創(chuàng)業(yè)類居留許可的審核更加寬松，前提是其創(chuàng)業(yè)與其大學專業(yè)或研究活動密切關聯。還規(guī)定已經從高等院校畢業(yè)的留學生，可以頒發(fā)一個有效期為一年的居留許可。

（四）日本

近年來，日本官產學研緊密合作，積極研究和借鑒發(fā)達國家吸引人才的政策舉措，持續(xù)完善移民法制，改革出入境管理制度、簽證發(fā)放的規(guī)定，加大引進海外青年人才，使得日本成為繼美國之后全球最大的人力資源消費國和受益國。

其主要做法和經驗如下：

1、實施高效的吸引外國留學生政策。日本吸引海外人才的著力點在于留學生政策，通過官產學聯手吸引留學生，放寬工作簽證限制，推動留學生進入科研院校和企業(yè)工作。為了能夠留住留學生，日本修改了入境管理條例中的最長居留期，由三年延長至五年，為具有專門知識和技術的外國科技人才提供在日就業(yè)機會，通過平等條件進行公開招聘，注重招收青年拔尖人才，彌補日本高科技人才的供給缺口。

2、深化國際交流合作。日本多次修訂了科技政策大綱，推動人才國際交流，借助跨國公司在新興國家大量吸收優(yōu)質科技人才。搭建國際人才合作平臺，培養(yǎng)、引進和開發(fā)高技術人才。設立“外籍特別研究員”等制度，吸引外國高級人才，并提供充足的研究經費和生活津貼，以及海外旅行傷害保險，這些移民政策福利充分調動科技人才來日就業(yè)的積極性。

3、及時修訂移民法案，實施在留卡制度。日本一直重視放寬門檻、降低成本來吸引科技人才入境居留工作。1999年日本頒布了新的出入國境管理法修正案，將外國人入境后的居留資格由原來的18種增加到28種。為了降低外國人入境成本，日本將所有外國人的登陸證改名為“在留卡”，在日本居留期間不需再辦理再入國許可證，可以自由出入境，極大減少了制度性成本和時間成本。

4、建設開放包容的社會環(huán)境。日本政府一直重視消除排外心理、擴大社會包容性、建設開放的社會環(huán)境，提高外國人在日生活的舒適程度，尤其關注外國專家的醫(yī)療、收入等基本保障因素。日本制定了促進外籍高級人才就業(yè)的具體措施，諸如在東京、名古屋和大阪設立外國人雇傭服務中心，運用全國網絡為外國科技人才提供求職階段的多樣化信息。放寬多次有效短期簽證的發(fā)放條件，簡化手續(xù),加快辦理速度，為外來人才來日工作提供更多便利。 

二、 借鑒國際經驗，建設高質量的技術移民制度體系

（一）完善法律制度體系，為技術移民提供有力保障

積極借鑒全球科技強國技術移民法律制度的實踐和經驗，結合中國技術移民發(fā)展的新趨勢新問題新需求，加快制定、修訂和完善有關技術移民法規(guī)、條例和政策，注重移民法律制度體系在構建階段應有高質量、專業(yè)性、規(guī)范化和適用性。積極推進國家《移民法》出臺，并根據社會需要逐步修訂和完善，進一步降低外籍高技術人才引進的門檻，簡化審批流程，強化法律法規(guī)對技術移民權利和義務的保障。移民立法盡量保持細化、周密，便于遵行，并減少行政機關的裁量空間。完善“三非”人員治理的法律依據和制度保障，提高非常規(guī)移民的風險化解能力。持續(xù)完善技術移民法治環(huán)境，使新階段技術移民的公共服務和出入境管理工作更加規(guī)范高效。

（二）優(yōu)化組織職能結構，為技術移民提供高質量服務

加強國家層面移民管理工作的總體規(guī)劃和頂層設計，整合分散在各部門的移民管理職能由國家移民管理局統(tǒng)一管理，實現移民主管機關與輔助管理機關及人員編制設置的科學化、規(guī)范化。加快構建以國家移民管理局為主導的多部門協(xié)調新機制，分工明確、職責清晰，強調制度執(zhí)行力，平衡協(xié)調職能交叉部門間關系，形成多部門管理的高效合力。深化職能部門的“放管服”改革，建立統(tǒng)一的外國人才工作的評估、申請、受理、審批、發(fā)證等環(huán)節(jié)的管理流程，適度下放省級管理機關一定的外籍人才審批權限，提升行政服務效能。強化現有移民管理服務人才隊伍的綜合素質提升，加快工作理念由行政管理向公共服務導向轉型，全面提升移民服務品質。

（三）實施開放包容移民政策，適應技術移民全球新趨勢

積極借鑒國際開放性包容性的移民政策實踐和經驗，創(chuàng)新技術移民政策設計，增加政策的開放性、包容性，實行“無差別”的技術移民政策，完善修改“中國綠卡”審批管理辦法，適當放低高技術移民的準入門檻， 放松來華留學生的居住期限，增加外籍人才申請在華永久居留的類別。注重移民政策實施的配套性和針對性，重點引進外籍華人和外國留學生，細化融合積分考核制、配額制、雇主擔保制和職業(yè)清單制，積極開展技術移民政策先行先試，嘗試放寬政府部門和事業(yè)單位雇傭外籍人才的限制，加快適應全球移民新趨勢。

（四）推動移民工作多元參與，發(fā)揮用人單位主體作用

推動技術移民工作多元參與，積極鼓勵高校、科研院所、企事業(yè)單位的研發(fā)部門開展國際交流合作，建立完善用人單位引進外籍技術移民的激勵機制，提高外籍人才來華工作的吸引力。注重發(fā)揮用人單位的主體作用，健全用人單位、政府、外籍高技術人才之間的有效信息溝通機制，實現人才供需精準對接。統(tǒng)籌社會安全和引才規(guī)模，推動建立以用人單位為主體、以市場為導向的人才永久居留申請標準，讓國家需要、市場認可的技術移民順利來華就業(yè)和居留。加強與聯合國、國際移民組織及相關國家和地區(qū)在移民領域的溝通協(xié)調合作，實現全球人才資源互通共享。

（五）健全移民歸化體制機制，深度推動移民社會融入

重視研究科技強國移民社會融入的歷史、問題、政策并借鑒其經驗，健全中國移民歸化體制機制，依法推進移民社會融入，規(guī)范和引導國際移民在華的生活和工作行為。加快完善歸化服務體系，及時收集分析外籍技術移民的情況、特點、趨勢等信息，積極回應人才關切。建立健全移民服務標準化工作的體制機制，加快形成較為完善的移民服務標準化體系。實施政策引領文化融合和文化包容，搭建多元文化的溝通渠道，促進本地居民與國際人才之間正向、良性互動與交往，避免文化沖突。加強外籍人才社會保障銜接，建設全方位、高效能的國際移民融入服務網絡平臺，極力規(guī)避因社會融入不足而導致的人才回流現象。

（作者孫飛系國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所副研究員）