二十世紀(jì)三十年代大蕭條和凱恩斯主義興起之后，政府債務(wù)有了新的功能。即在總需求不足的時期，政府可以通過發(fā)債，擴(kuò)大財政支出，用赤字財政的辦法刺激需求增長，實現(xiàn)充分就業(yè)。這種理論構(gòu)成了“功能財政”的思想基礎(chǔ)。“功能財政”是指政府財政預(yù)算不是為了實現(xiàn)財政平衡，而是要具備調(diào)整盈余和赤字來實現(xiàn)物價穩(wěn)定和充分就業(yè)的功能。

凱恩斯的理論和功能財政的思想打破了政府必須維持財政平衡的傳統(tǒng)財政紀(jì)律，給了政府又一個擴(kuò)大債務(wù)的理由。為戰(zhàn)爭籌資，政府是被迫負(fù)債；在經(jīng)濟(jì)衰退或蕭條時期，通過赤字財政擴(kuò)大總需求，政府則是主動擴(kuò)大債務(wù)。這是功能財政思想在使用債務(wù)方面與過去很大的不同。然而，功能財政與債務(wù)的戰(zhàn)爭周期也有相似的地方，即債務(wù)的擴(kuò)張與收縮應(yīng)該是周期性的，在經(jīng)濟(jì)衰退和蕭條時期會擴(kuò)大，而在復(fù)蘇和繁榮時期則應(yīng)該逐步縮小。這種周期性質(zhì)可以叫做債務(wù)的景氣周期現(xiàn)象。

事實果真如此嗎？1960年以來，20個OECD初始成員國家中，有12個國家的赤字年份高于80%，意大利和葡萄牙的赤字年份竟然是100%，難道這些國家在57年的時間里就沒有出現(xiàn)過經(jīng)濟(jì)繁榮的時候嗎？實際情況是，很多國家在經(jīng)濟(jì)不景氣的時候確實在利用財政赤字?jǐn)U大總需求，但在經(jīng)濟(jì)景氣的時候，并沒有出現(xiàn)財政盈余，而是同樣有財政赤字，繼續(xù)在擴(kuò)大債務(wù)。

上世紀(jì)七十年代開始，凱恩斯主義逐漸消退，貨幣主義、理性預(yù)期學(xué)派等相繼興起，財政政策的效果逐漸受到懷疑，其不足也開始被認(rèn)識到。比如，居民和企業(yè)可能認(rèn)識到今天的財政赤字和政府債務(wù)增加意味著未來的加稅，為了平滑消費(fèi)，他們在財政擴(kuò)張時期不是選擇多支出，而是多儲蓄以應(yīng)付未來加稅造成的收入下降，這樣就會抵消財政擴(kuò)張對總需求的刺激作用。這種效應(yīng)叫做李嘉圖等價效應(yīng)，表示財政擴(kuò)張政策無效。

再比如，財政政策的制定和實施需要時間，難以對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變動作出快速反應(yīng)，尤其是難以像貨幣政策那樣能夠適時進(jìn)行微調(diào)。而且，既然貨幣政策能夠維持產(chǎn)出穩(wěn)定，使用財政政策就沒有必要了。還有，財政政策不像貨幣政策那樣具有獨立性，更容易受到政治因素的干擾。政治干擾既可能阻擾應(yīng)該出臺的財政政策，也可能導(dǎo)致出臺過多的財政計劃。正因為如此，在熨平宏觀經(jīng)濟(jì)波動，維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，財政政策逐漸讓位于貨幣政策。直到2008年美國發(fā)生金融危機(jī)，大家才明白，還是需要相信財政政策在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)方面有關(guān)鍵作用。

然而，在凱恩斯主義逐漸消退的上世紀(jì)七十年代和八十年代，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)水平卻開始了持續(xù)的上升。既然不是為了維持宏觀穩(wěn)定，那時候的債務(wù)是為了什么呢？

這和二戰(zhàn)以后興起的另一種思潮密切相關(guān)，即福利國家的思想。二戰(zhàn)以后，西方各國紛紛推出了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)救助和對貧困人口的轉(zhuǎn)移支付為主要內(nèi)容的社會保障體系。戰(zhàn)后恢復(fù)或者重建時期，西方各國經(jīng)濟(jì)快速增長，即使稅率有所提高也不會引起不滿，因而財政收入增長較快，能夠覆蓋雄心勃勃的社會保障計劃。但是，兩次石油危機(jī)之后，西方國家經(jīng)濟(jì)增速下降，財政收入增長放緩，而各國居民已經(jīng)把享受國家福利當(dāng)作一個天然的權(quán)利，不僅不允許降低福利水平，還指望不斷提高福利標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，壽命延長、結(jié)構(gòu)性失業(yè)增加、實際醫(yī)療成本上升等也在進(jìn)一步增加社會保障支出。于是，西方各國不僅在經(jīng)濟(jì)不景氣時出現(xiàn)財政赤字，在經(jīng)濟(jì)處于潛在產(chǎn)出水平甚至經(jīng)濟(jì)繁榮時也出現(xiàn)赤字。這樣的赤字不再是周期性的赤字，而是結(jié)構(gòu)性赤字。結(jié)構(gòu)性赤字會導(dǎo)致政府債務(wù)水平不斷攀升。

高福利會自我強(qiáng)化，并不斷推高債務(wù)水平。過高福利會帶來生產(chǎn)率低下、經(jīng)濟(jì)低增長和較高的失業(yè)。而越是低增長和高失業(yè)，越是需要高福利來維持社會穩(wěn)定。如此惡性循環(huán)。

在今天的意大利等國，仍然存在一個令人惋惜的悖論——年輕人找不到工作，是因為高額稅收導(dǎo)致勞動成本太高，這些稅收是為了用于支付他們父母的養(yǎng)老金，而父母則用養(yǎng)老金來養(yǎng)活這些失業(yè)的孩子們。

可以說，這些用福利來解決的問題，本身就是福利所帶來的。其實更大的問題在于，這些國家已經(jīng)無法通過進(jìn)一步提高稅收來維持高額社會保障支出，因為稅收會進(jìn)一步損害經(jīng)濟(jì)增長，帶來更多的失業(yè)和福利支出。所以他們只有借債、再借債。

削減稅收和降低福利水平是否就能降低政府債務(wù)呢？羅納德?里根在1981年上任美國總統(tǒng)時，宣稱要降低政府規(guī)模，建最小政府，要為降低債務(wù)水平而戰(zhàn)。為此，奉行供給學(xué)派理論的里根，大幅度削減稅收并減少政府支出，希望以此提振美國經(jīng)濟(jì)。里根帶領(lǐng)美國走出了滯脹，但是并沒有降低美國的債務(wù)水平。里根在任八年期間，美國聯(lián)邦政府債務(wù)與GDP之比從32.5%上升到了50.5%，上升幅度高達(dá)18個百分點。而經(jīng)歷了9.11恐怖襲擊，并相繼發(fā)動阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭的小布什，在任期間也不過使美國聯(lián)邦政府債務(wù)與GDP之比上升了12.2個百分點。

撒切爾夫人在1979年至1990年擔(dān)任英國首相期間，也采取了大幅度削減稅收和降低福利支出的政策。撒切爾夫人倒是使英國政府債務(wù)與GDP之比從46%下降到了29%。然而，這一比例的下降不是依靠債務(wù)總額減少帶來的，而是依靠通貨膨脹帶來的。在撒切爾夫人執(zhí)政期間，英國的實際GDP年均增長2.5%，而名義GDP年均增長10.6%，這說明年均通貨膨脹率高達(dá)8.1%。較高的通脹率說明存在較大程度的債務(wù)貨幣化。實際上，在同期，英國政府債務(wù)總額仍然保持了平均每年5.8%的增長速度。也就是說，撒切爾夫人雖然削減了稅收和福利水平，但并沒有產(chǎn)生財政盈余，而是仍然有較高的赤字和較快的債務(wù)增長。

美國在上世紀(jì)九十年代后期也意外地出現(xiàn)過政府債務(wù)與GDP之比下降的現(xiàn)象。美聯(lián)邦政府債務(wù)與GDP之比從1995年的65%下降到了2001年的55%。不過，這段時間美國聯(lián)邦政府債務(wù)總額同樣沒有下降，反而從1995年的4.9萬億美元上升到了2001年的5.8萬億美元，年均增長2.7%。美國政府債務(wù)與GDP之比下降的主要原因不是通脹，而是新經(jīng)濟(jì)帶來了較快的經(jīng)濟(jì)增長。這一時期，美國實際GDP年均增長率為3.7%，而年均通脹率僅為1.9%。

進(jìn)入21世紀(jì)后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)歷了繁榮與蕭條，經(jīng)歷了在國外作戰(zhàn)與從國外撤軍，經(jīng)歷了財政擴(kuò)張與財政整固，但是，只見政府債務(wù)水平上升，不見其下降。為什么會這樣呢？是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體固有的體制缺陷嗎？

關(guān)于債務(wù)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，這是西方民主制度的固有缺陷。在選票和利益集團(tuán)的干擾下，立法和行政當(dāng)局往往降低稅收容易，削減支出很難；提高福利水平容易，降低福利標(biāo)準(zhǔn)很難。另外，通過債務(wù)獲得的資金是在當(dāng)期使用，而償還可能要延續(xù)若干年，或者不在當(dāng)政者任內(nèi)償還，或者需要子孫后代來償還。政府債務(wù)的受益者和成本承擔(dān)者不一致，是絕大部分政體的通病，但可能在西方民主政體中更容易造成債務(wù)膨脹。

上述缺陷固然存在，但是如果政府債務(wù)形成過程中存在較強(qiáng)的自我約束機(jī)制，應(yīng)該也不會如此不受遏制的增長。歷史上，確實存在一些約束政府債務(wù)膨脹的內(nèi)在機(jī)制，只是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中逐步被打破了。

預(yù)算平衡是一個很自然、很傳統(tǒng)的約束機(jī)制，但從理念到實踐都被凱恩斯主義和功能財政的思想所打破。

明確債務(wù)支出項目和償債財源，是另一個重要的約束機(jī)制。因為在這種情況下，債務(wù)支出的受益者和稅收成本的承擔(dān)者都是明確的，政府債務(wù)擴(kuò)張會受到稅收成本承擔(dān)者的制約。然而，這種稅收對債務(wù)的直接制約關(guān)系，也逐漸被打破了。原因有兩個：

一是調(diào)節(jié)財政資金流動性的需要。一個國家在一年之內(nèi)可以是預(yù)算平衡的，但并非每個季度、每個月或者每天都是預(yù)算平衡的。如果年初支出大于年初收入，則年初就會出現(xiàn)短暫的赤字。這時政府發(fā)行償還期限在一年以內(nèi)的短期國庫券，以應(yīng)付流動性問題，就會是一個比較合理的選擇。這種國庫券不需要與某種特定的支出項目以及稅收收入相對應(yīng)。政府長期債務(wù)也會因為項目支出、償債支出和稅收收入的現(xiàn)金流之間不匹配而出現(xiàn)流動性風(fēng)險，政府從總體財政資金需求角度決定債務(wù)的金額、利息和期限，有利于避免這種流動性風(fēng)險。這樣，財政資金流動性風(fēng)險管理的需要，把政府債務(wù)逐漸從具體的支出項目和償債財源中分離了出來。

二是降低債務(wù)成本需要。持有政府債的人，對于與具體項目和償債財源掛鉤的政府債務(wù)，除了需要考慮政府信用以外，還需要考慮項目風(fēng)險和具體稅源的風(fēng)險，因而所要求的債務(wù)利息會比較高。取消債務(wù)與具體項目及償債稅源的關(guān)聯(lián)，實際上就是消除項目風(fēng)險和具體稅源風(fēng)險對債務(wù)風(fēng)險的影響，因而可以大大降低政府債務(wù)利息成本。政府債務(wù)也因此從高風(fēng)險高利息的債務(wù)，演變成為了一種低風(fēng)險低利率的債務(wù)，甚至被當(dāng)成無風(fēng)險資產(chǎn)來對待。

政府債務(wù)不再與具體的支出項目和償債財源掛鉤，極大地便利了財政當(dāng)局發(fā)行債務(wù)，尤其是便利了財政當(dāng)局用發(fā)行新債來償還舊債，從而使得政府債務(wù)不需要真正被償還。政府債務(wù)名義總額可以總是上升，不用再下降。

打破政府債務(wù)內(nèi)在約束機(jī)制的事件，還有上世紀(jì)七十年代布雷頓森林體系的崩潰。布雷頓森林體系雖然是一個國際貨幣與匯率的安排機(jī)制，但也給各國財政施加了一個無形的枷鎖。在布雷頓森林體系下，各國都采用固定匯率制度，都有維持匯率穩(wěn)定的職責(zé)。如果一國過度使用財政赤字，國內(nèi)支出增加會引起進(jìn)口大于出口，從而產(chǎn)生經(jīng)常賬戶赤字。如果外資流入不能彌補(bǔ)經(jīng)常賬戶赤字，該國貨幣就有貶值壓力。政府只好使用外匯儲備甚至黃金儲備購買本國貨幣，以維持固定匯率。財政赤字實際上會消耗本國的儲備資產(chǎn)。因此，在儲備資產(chǎn)的約束下，政府無法持續(xù)使用財政赤字。布雷頓森林體系的崩潰，打破了各國使用財政赤字的無形枷鎖。從此，各國政府債務(wù)不斷攀上新高。

各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體雖然也設(shè)立一些人為的財政規(guī)則，如美國設(shè)債務(wù)上限，歐盟設(shè)赤字和債務(wù)超標(biāo)的懲罰機(jī)制，但都沒有阻止其債務(wù)水平的膨脹。政府債務(wù)的膨脹史，實際上是約束政府債務(wù)的機(jī)制一層一層被打破的歷史和政府支出一項一項增加的歷史。今天的世界，已經(jīng)嚴(yán)重缺乏約束各國財政赤字和債務(wù)增長的有效機(jī)制。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)，還會繼續(xù)膨脹下去。

在政府債務(wù)得不到約束的情況下，唯一能夠有效降低債務(wù)負(fù)擔(dān)的途徑，就是高速經(jīng)濟(jì)增長加上一定程度的通貨膨脹。然而，過高的債務(wù)反而會妨礙增速提高。如果沒有技術(shù)革命帶來實際經(jīng)濟(jì)加快增長，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)繼續(xù)膨脹的結(jié)果，要么是債務(wù)貨幣化和高通脹，要么是違約。這兩種情況都會帶來經(jīng)濟(jì)衰退。

很多新興經(jīng)濟(jì)體有幸還沒有達(dá)到非常高的政府債務(wù)水平，但是如果不吸取發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的教訓(xùn)，不重視高福利在未來可能造成的財政壓力，不主動對政府債務(wù)施加有效約束，則其政府債務(wù)也很有可能繼續(xù)膨脹下去，直到無法維持的程度。