“農村義務教育學生營養改善計劃”（以下簡稱營養改善計劃）自2011年秋季啟動實施已歷時十年，中央政府累計投入財政資金近2000億元，受益學生超3億人次，深受欠發達地區群眾擁護。近期，中國發展研究基金會對營養改善計劃進行了第三方評估，并與多國有關部門、國際組織針對營養與貧困等議題進行了深入交流，現將相關主要發現做簡要闡述。 

一、成效

第一，投入力度大，受益面廣。營養改善計劃以中央財政投入為主，十年間，營養改善計劃兩次提高膳食補助標準，從2011的每生每餐3元，到2021年的每生每餐5元，2021年中央財政投入260.34億元，比上年增長12.9%。截至2020年底，營養改善計劃覆蓋1732個縣的13.16萬所學校的3797.83萬學生，全國義務教育階段學生的24%受益。營養改善計劃的廣泛實施，有助于農村義務教育的高質量發展，中國九年義務教育鞏固率從2010年的89.7%提升到了2020年的95.2%。

第二，學生體質發展快速追趕。營養改善計劃是健康中國戰略的重要組成部分，奠定了農村學生的營養基礎，改變了欠發達地區農村學生每天只吃兩頓飯的不良飲食習慣。評估結果顯示，受益學生的體質健康合格率從2012年的70.3%提高至2021年的86.7%，營養不良率從2012年的20.3%下降到10.2%，貧血率由2012年的19.2%下降到9.6%。多省監測數據顯示，農村地區兒童少年的身高呈現增長的趨勢，每個年齡段平均身高均有提高。以貴州數據為例，與2013年相比，13周歲學生的身高增幅最顯著，為7.1厘米，城鄉差距進一步縮小。

第三，高回報的民生投資。營養改善計劃在欠發達地區落地產生了高效的綜合收益，學生營養健康狀況的顯著改善、教育質量整體提升使得農村學生受教育年限普遍延長、幫助家庭增收、解放婦女勞動力、提供超過29萬個工作崗位、帶動當地產業發展等，產生了可觀的經濟效益。本次評估利用國際研究廣泛使用的成本收益測算公式對營養改善計劃做了初步的成本效益分析，結果顯示，營養改善計劃每投入1元錢，將帶來5-6倍的回報。 

二、保障機制

第一，圍繞營養改善計劃建設政策體系。為了讓農村學生吃到熱乎、安全、可口的營養餐，中央財政還專門安排了300億元專項資金支持農村學校的食堂建設。營養改善計劃主要覆蓋經濟能力薄弱的集中連片貧困地區，為保障該計劃的可持續性，朝著更高質量發展，經國務院同意，該計劃被納入《國家基本公共服務標準（2021年版）》，制度性地保障了資金、實施的可持續。

第二，運行機制高效規范。營養改善計劃在黨中央、國務院的堅強領導下，建立了多部委協調聯動，各司其職的工作機制。有關部門依照國家有關法律法規和標準規范，以食品安全和資金安全為“紅線”，制定并落實了多項實施細則和管理辦法。地方壓實責任，對營養餐供應鏈實施全鏈條嚴格管控，包括采購模式、價格、配送、驗收、儲存、烹飪、留樣、陪餐等。營養改善計劃實施十年來，沒有出現重大食品安全和資金安全事故，可以說做到了確保每一分錢都吃到了孩子嘴里。

第三，不斷創新政策監管模式。2015年，全國學生營養辦會同中國發展研究基金會共同設立“陽光校餐數據平臺”，利用手機客戶端、互聯網和大數據等技術實時監督基層學校的營養計劃執行情況和效果。2019年4月，習近平總書記曾到重慶市石柱縣中益鄉小學考察，關切詢問校餐情況。“陽光校餐數據平臺”對石柱縣的監測結果顯示，該小學的營養改善計劃一向執行得很好，沒有因為總書記視察而特意“作秀”。

第四，國際社會高度肯定營養改善計劃的制度優勢。聯合國世界糧食計劃署助理執行干事瓦萊麗·瓜涅里指出，營養改善計劃是中國扶貧故事的重要組成部分。中國的校餐計劃是全球第三大的，不僅鞏固了農村貧窮家庭孩子的義務教育普及率，其規模和質量也值得其他國家借鑒和參考，是非常了不起工程。2020年新冠疫情高峰時期，世界范圍內約3.7億兒童無法吃到校餐，對兒童健康帶來不利影響。而中國各級各類學校快速恢復正常上課并有序實施營養改善計劃，保障了學生的用餐安全，彰顯了中國的制度優勢。世界銀行等多個國際組織的專家評價，中國的營養改善計劃，比其他發展中國家具有顯著優勢，執行效率高、補助標準高、執行質量好，中國在資金管理、食品安全以及創新的數字化監測手段等方面值得全球推廣。 

三、執行中的問題

第一，部分農村學生被動退出營養改善計劃。隨著城鎮化水平不斷提高以及脫貧地區易地搬遷力度不斷加大，農村戶籍學生在縣城學校就讀的情況越來越普遍。由于營養改善計劃以鄉鎮及以下義務教育階段在校生為受益對象，這些在縣城學校就讀的農村戶籍學生無法繼續享受營養改善計劃。實地調研發現，這類學生占全縣農村學生的15%-35%不等。無法享受營養改善計劃直接導致了他們的家庭經濟負擔變重，家長的家務負擔增加，甚至減少就業收入。

第二，市場化運作可能讓效果打折扣。營養改善計劃的順利實施有賴于縣級政府及教育部門的辛勤付出。在工作經費緊張、學校負擔重的現實條件下，一些縣開始將營養改善計劃交企業或平臺公司運作。這種做法雖然可以減輕教育部門負擔、規避一些風險，但企業追求利潤會導致營養餐的質量和工勤人員的待遇下降，產生新的食品、資金安全隱患。

第三，校餐質量與“營養健康”有差距。營養改善計劃消除了以前餓肚子上學的情況，但離讓孩子們“吃好、吃營養、吃健康”還有差距。評估發現，絕大多數學校的營養餐都鹽、油過量，特別是鹽超標，將大大提高成年后得慢病的風險。維生素A、鐵、鋅等關系長期健康和預期壽命的微量元素也較普遍地存在攝入不足的情況。由于飲食結構不夠健康，農村學生的超重和肥胖的比例逐年增加。

第四，營養改善計劃可覆蓋學齡前兒童。黨中央始終高度重視欠發達地區兒童教育問題，連續實施了三期學前教育三年行動計劃，農村學前三年毛入園率已接近80%。這些學齡前兒童很多是在村小閑置校舍改建的幼兒園就讀的，到了午餐時間，經常會“哥哥姐姐吃，弟弟妹妹看”，校長和老師們于心不忍。此次評估發現，營養改善計劃已具備向學前教育延伸的基礎條件。貴州、重慶等地已率先實施農村學前教育兒童營養改善計劃，進一步鞏固了脫貧攻堅成果，擴大了教育公平。 

四、改進建議

一是擴大營養改善計劃受益范圍，讓中西部農村3-15歲兒童普遍受益。營養改善計劃已實施十年，當初的貧困縣已全部脫貧，根據現階段發展水平及中西部農村人口的現實需求，應將農村戶籍學生在縣城就讀學生、學齡前兒童納入營養改善計劃，這有助于欠發達地區進一步提高學前三年毛入園率、提高農村教育體系質量、家庭收入。

二是將營養改善計劃納入法律保障。學生營養立法是國際上普遍的做法，通過法律法規明確各級政府權責、執行規范、執行標準，避免營養改善計劃在落實過程中因思想認識、執行能力、工作力度等因素產生的食品、資金安全隱患。對兒童營養進行立法也符合中國營養改善計劃的發展的階段性特點。

三是持續推動營養改善計劃高質量發展。因地制宜、因人施策，加強營養科學指導，讓學生不僅能吃飽，更能吃好、吃營養。加強食育，提升基層工作人員、老師、學生和家長的營養知識水平。

四是積極開展國際交流。中國營養改善計劃得到國際社會高度贊賞，是在國際舞臺講好中國故事的重要內容，能夠幫助有需要的發展中國家加快實現2030可持續發展目標。世界糧食計劃署邀請中國加入聯合國2021年糧食系統峰會“校餐聯盟”。該聯盟已有包括美國、俄羅斯、巴西在內的60多個國家參加，共同承諾在2030年之前為全世界每一個有需要的孩子提供健康的餐食。我們應對此予以積極回應。

（作者趙晨系人的發展經濟學研究中心副主任、副研究員，方晉系中國發展研究基金會副理事長兼秘書長，人的發展經濟學研究中心聯席主任）