2022年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上作《政府工作報告》。會議期間，根據(jù)代表委員們的意見建議，國務(wù)院對《政府工作報告》補(bǔ)充修改了92處，主要集中在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促創(chuàng)新和惠民生三個方面。2022年3月11日，十三屆全國人大五次會議表決通過了關(guān)于《政府工作報告》的決議，批準(zhǔn)了這個報告。次日，新華社全文發(fā)布了《政府工作報告》。

根據(jù)去年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議的要求，2022年經(jīng)濟(jì)工作總要求是穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，著力點是加大對沖、提升效能，落腳點是托住宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，政策安排需要兼顧力度與節(jié)奏、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、發(fā)展與安全。今年的政府工作報告，對積極的財政政策作了具體的安排，并強(qiáng)調(diào)要提升財政政策的效能，做到更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。

熱點聚焦：充分發(fā)揮財稅政策的治理與調(diào)控功能

近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在新冠疫情持續(xù)影響和國際形勢風(fēng)云變幻的大背景下，確實遇到了一些困難，這個時候經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本盤需要政策的有效引導(dǎo)和必要扶持，要更加完整、準(zhǔn)確、全面地貫徹新發(fā)展理念，扎實做好“六穩(wěn)”“六保”工作，注重宏觀政策跨周期和逆周期調(diào)節(jié)，有效應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。

《政府工作報告》提出，要提升積極的財政政策的效能，增強(qiáng)政策的針對性、有效性和可持續(xù)性，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行提供有力支撐。2022年的財政支出規(guī)模擴(kuò)大2萬億元以上，重點增加就業(yè)、教育、衛(wèi)生等方面的支出。其中，中央一般公共預(yù)算對地方轉(zhuǎn)移支付安排近9.8萬億元，增加約1.5萬億元，同比增長18%，比往年大幅提高，這是自2012年以來的最高增幅。

與此同時，積極的財政政策要更積極有為，注重精準(zhǔn)。2022年新增減稅退稅在2.5萬億元左右，減稅退稅達(dá)到同期較高水平。新一輪減稅降費(fèi)將對象更聚焦于中小微企業(yè)、制造業(yè)、專精特新企業(yè)等，而且更注重企業(yè)保有足夠的現(xiàn)金流，增強(qiáng)市場主體的自身“造血”能力。

《政府工作報告》提出，2022年赤字率擬按2.8%左右安排、比去年有所下調(diào)，有利于增強(qiáng)財政可持續(xù)性。預(yù)計2022年財政收入繼續(xù)增長，加之特定國有金融機(jī)構(gòu)和專營機(jī)構(gòu)，依法上繳近年結(jié)存的利潤、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等，支出規(guī)模比去年擴(kuò)大2萬億元以上，可用財力同比明顯增加。特別是2022年大幅提高中央一般公共預(yù)算對地方轉(zhuǎn)移支付，這里面有幾個重要考慮：

一是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮地方政府投資引導(dǎo)帶動作用，進(jìn)一步提升區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，通過財力保障協(xié)同推進(jìn)更高質(zhì)量的基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平；

二是推動財力下沉，加強(qiáng)對基本民生的保障、對重點領(lǐng)域的保障、對地方特別是基層的財力保障，保障政府運(yùn)行和社會穩(wěn)定；

三是注重財政政策的精準(zhǔn)性和可持續(xù)性，進(jìn)一步提高資金使用效能，疏解減稅降費(fèi)后的地方政府財政能力，有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤和社會發(fā)展大局。

重點解析：持續(xù)加強(qiáng)更精準(zhǔn)的組合式減稅降費(fèi)工作

減稅降費(fèi)是近幾年穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)的一個重要舉措，也是支持市場主體紓困和發(fā)展的重要舉措。其中，中小微企業(yè)和個體工商戶受益受惠也超1萬億元，精準(zhǔn)發(fā)力。

《政府工作報告》提出，延續(xù)實施部分稅收優(yōu)惠政策，并對小微企業(yè)年應(yīng)納稅所得額100萬元至300萬元部分，再減半征收企業(yè)所得稅，同時要求各地也要結(jié)合實際，依法出臺稅費(fèi)減免等有力措施，使減稅降費(fèi)力度只增不減，以穩(wěn)定市場預(yù)期。中小微企業(yè)作為市場主體的主力軍和毛細(xì)血管，制造業(yè)作為工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性和支撐性產(chǎn)業(yè)，專精特新企業(yè)作為引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的生力軍和風(fēng)向標(biāo)，尤其需要納入到財政政策的精準(zhǔn)覆蓋范圍內(nèi)。

與此同時，對前述企業(yè)的引導(dǎo)和扶持需要“組合拳”政策工具，相關(guān)的財稅政策和金融政策要密切加以配合，特別是對于“融資難”和現(xiàn)金流問題，要著力加以化解和保障，特別是如果現(xiàn)金流如果出現(xiàn)問題，將引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險和社會風(fēng)險。

2022年的減稅降費(fèi)政策，主要有三個方面的特點：

一是力度更大，著力穩(wěn)市場主體保就業(yè)。今年減稅降費(fèi)2.5萬億元，在歷年減稅降費(fèi)力度中處于最高位，能有效舒緩市場主體的經(jīng)營壓力，同時體現(xiàn)中央堅決推進(jìn)減稅降費(fèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的決心。

二是方式更多，完善減負(fù)紓困等系統(tǒng)性、組合式的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。今年特別提出組合式減稅降費(fèi)，既深化小微企業(yè)所得稅區(qū)間性優(yōu)惠政策，又加大企業(yè)留抵退稅制度改革的有效實施力度，并加大研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策力度，將科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計扣除比例從75%提高到100%。

三是角度更準(zhǔn)，精準(zhǔn)夯實經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、質(zhì)量提升的基礎(chǔ)。對于小微企業(yè)、制造業(yè)和專精特新企業(yè)以及受疫情影響較大的行業(yè)精準(zhǔn)施策，解決市場主體急難愁盼問題，穩(wěn)定制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，推動創(chuàng)新驅(qū)動政策落地生根更牢更有著力點。

亮點透視：持續(xù)性深化增值稅留抵退稅制度改革

減稅降費(fèi)是近幾年穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)的一個重要舉措，也是支持市場主體紓困和發(fā)展的重要舉措。《政府工作報告》提出，堅持階段性措施和制度性安排相結(jié)合，減稅與退稅并舉。一方面，延續(xù)實施扶持制造業(yè)、小微企業(yè)和個體工商戶的減稅降費(fèi)政策，并提高減免幅度、擴(kuò)大適用范圍。另一方面，綜合考慮為企業(yè)提供現(xiàn)金流支持、促進(jìn)就業(yè)消費(fèi)投資，大力改進(jìn)因增值稅稅制設(shè)計類似于先繳后退的留抵退稅制度，2022年對留抵稅額提前實行大規(guī)模退稅。

優(yōu)先安排小微企業(yè)，對小微企業(yè)的存量留抵稅額于6月底前一次性全部退還，增量留抵稅額足額退還。重點支持制造業(yè)，全面解決制造業(yè)、科研和技術(shù)服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、電力燃?xì)狻⒔煌ㄟ\(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)留抵退稅問題。增值稅留抵退稅力度顯著加大，讓減稅降費(fèi)的“真金白銀”盡早落到企業(yè)，惠及個人，以有力提振市場信心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

留抵退稅制度符合增值稅稅制特點，能有效降低企業(yè)成本，有利于暢通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，推動市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，亦是發(fā)達(dá)國家的普遍做法。《政府工作報告》提出，預(yù)計2022年全年退稅減稅約2.5萬億元，其中留抵退稅約1.5萬億元，退稅資金全部直達(dá)企業(yè)。

這些留抵退稅，特別是針對小微企業(yè)的留抵退稅，要限期釋放，對市場主體是重大利好，但不可避免對財政收入造成一定影響。但總體來看，“放水養(yǎng)魚”才能“水多魚多”，只有市場主體“活”下來、“活”起來，才能保障“稅基充足、潛力永續(xù)”。一方面，中央及各級政府需要持續(xù)加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付和財政投入的力度和精準(zhǔn)度，另一方面，相關(guān)政策需要綜合評測財政承受能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期之間的平衡，既積極有所作為，又確實量力而行，更注重循序漸進(jìn)，綜合統(tǒng)籌運(yùn)用好我國經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)，長期向好的基本面，增強(qiáng)財稅政策的針對性有效性，推動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。

（作者王樺宇為北京大學(xué)法學(xué)博士，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財稅法研究中心副主任，主要研究方向為財稅改革及其法治化、公共政策與社會治理等。）