2022年3月5日，國務院總理李克強在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上作《政府工作報告》。會議期間，根據代表委員們的意見建議，國務院對《政府工作報告》補充修改了92處，主要集中在穩經濟、促創新和惠民生三個方面。2022年3月11日，十三屆全國人大五次會議表決通過了關于《政府工作報告》的決議，批準了這個報告。次日，新華社全文發布了《政府工作報告》。

根據去年12月中央經濟工作會議的要求，2022年經濟工作總要求是穩字當頭、穩中求進，著力點是加大對沖、提升效能，落腳點是托住宏觀經濟大盤，政策安排需要兼顧力度與節奏、當前與長遠、發展與安全。今年的政府工作報告，對積極的財政政策作了具體的安排，并強調要提升財政政策的效能，做到更加注重精準、可持續。

熱點聚焦：充分發揮財稅政策的治理與調控功能

近年來，我國經濟社會發展在新冠疫情持續影響和國際形勢風云變幻的大背景下，確實遇到了一些困難，這個時候經濟發展的基本盤需要政策的有效引導和必要扶持，要更加完整、準確、全面地貫徹新發展理念，扎實做好“六穩”“六保”工作，注重宏觀政策跨周期和逆周期調節，有效應對各種風險挑戰。

《政府工作報告》提出，要提升積極的財政政策的效能，增強政策的針對性、有效性和可持續性，為經濟平穩運行提供有力支撐。2022年的財政支出規模擴大2萬億元以上，重點增加就業、教育、衛生等方面的支出。其中，中央一般公共預算對地方轉移支付安排近9.8萬億元，增加約1.5萬億元，同比增長18%，比往年大幅提高，這是自2012年以來的最高增幅。

與此同時，積極的財政政策要更積極有為，注重精準。2022年新增減稅退稅在2.5萬億元左右，減稅退稅達到同期較高水平。新一輪減稅降費將對象更聚焦于中小微企業、制造業、專精特新企業等，而且更注重企業保有足夠的現金流，增強市場主體的自身“造血”能力。

《政府工作報告》提出，2022年赤字率擬按2.8%左右安排、比去年有所下調，有利于增強財政可持續性。預計2022年財政收入繼續增長，加之特定國有金融機構和專營機構，依法上繳近年結存的利潤、調入預算穩定調節基金等，支出規模比去年擴大2萬億元以上，可用財力同比明顯增加。特別是2022年大幅提高中央一般公共預算對地方轉移支付，這里面有幾個重要考慮：

一是推進區域協調發展和新型城鎮化，發揮地方政府投資引導帶動作用，進一步提升區域發展協調性，通過財力保障協同推進更高質量的基本公共服務均等化，促進經濟發展和社會公平；

二是推動財力下沉，加強對基本民生的保障、對重點領域的保障、對地方特別是基層的財力保障，保障政府運行和社會穩定；

三是注重財政政策的精準性和可持續性，進一步提高資金使用效能，疏解減稅降費后的地方政府財政能力，有序化解地方政府債務風險，著力穩定宏觀經濟大盤和社會發展大局。

重點解析：持續加強更精準的組合式減稅降費工作

減稅降費是近幾年穩企業、保就業的一個重要舉措，也是支持市場主體紓困和發展的重要舉措。其中，中小微企業和個體工商戶受益受惠也超1萬億元，精準發力。

《政府工作報告》提出，延續實施部分稅收優惠政策，并對小微企業年應納稅所得額100萬元至300萬元部分，再減半征收企業所得稅，同時要求各地也要結合實際，依法出臺稅費減免等有力措施，使減稅降費力度只增不減，以穩定市場預期。中小微企業作為市場主體的主力軍和毛細血管，制造業作為工業經濟發展的基礎性和支撐性產業，專精特新企業作為引領創新發展戰略的生力軍和風向標，尤其需要納入到財政政策的精準覆蓋范圍內。

與此同時，對前述企業的引導和扶持需要“組合拳”政策工具，相關的財稅政策和金融政策要密切加以配合，特別是對于“融資難”和現金流問題，要著力加以化解和保障，特別是如果現金流如果出現問題，將引發系統性的金融風險和社會風險。

2022年的減稅降費政策，主要有三個方面的特點：

一是力度更大，著力穩市場主體保就業。今年減稅降費2.5萬億元，在歷年減稅降費力度中處于最高位，能有效舒緩市場主體的經營壓力，同時體現中央堅決推進減稅降費促進經濟高質量發展的決心。

二是方式更多，完善減負紓困等系統性、組合式的稅費優惠政策。今年特別提出組合式減稅降費，既深化小微企業所得稅區間性優惠政策，又加大企業留抵退稅制度改革的有效實施力度，并加大研發費用加計扣除政策力度，將科技型中小企業研發費用加計扣除比例從75%提高到100%。

三是角度更準，精準夯實經濟穩定運行、質量提升的基礎。對于小微企業、制造業和專精特新企業以及受疫情影響較大的行業精準施策，解決市場主體急難愁盼問題，穩定制造業產業鏈供應鏈，推動創新驅動政策落地生根更牢更有著力點。

亮點透視：持續性深化增值稅留抵退稅制度改革

減稅降費是近幾年穩企業、保就業的一個重要舉措，也是支持市場主體紓困和發展的重要舉措。《政府工作報告》提出，堅持階段性措施和制度性安排相結合，減稅與退稅并舉。一方面，延續實施扶持制造業、小微企業和個體工商戶的減稅降費政策，并提高減免幅度、擴大適用范圍。另一方面，綜合考慮為企業提供現金流支持、促進就業消費投資，大力改進因增值稅稅制設計類似于先繳后退的留抵退稅制度，2022年對留抵稅額提前實行大規模退稅。

優先安排小微企業，對小微企業的存量留抵稅額于6月底前一次性全部退還，增量留抵稅額足額退還。重點支持制造業，全面解決制造業、科研和技術服務、生態環保、電力燃氣、交通運輸等行業留抵退稅問題。增值稅留抵退稅力度顯著加大，讓減稅降費的“真金白銀”盡早落到企業，惠及個人，以有力提振市場信心，促進經濟社會高質量發展。

留抵退稅制度符合增值稅稅制特點，能有效降低企業成本，有利于暢通產業鏈供應鏈，推動市場主體創新創業，亦是發達國家的普遍做法。《政府工作報告》提出，預計2022年全年退稅減稅約2.5萬億元，其中留抵退稅約1.5萬億元，退稅資金全部直達企業。

這些留抵退稅，特別是針對小微企業的留抵退稅，要限期釋放，對市場主體是重大利好，但不可避免對財政收入造成一定影響。但總體來看，“放水養魚”才能“水多魚多”，只有市場主體“活”下來、“活”起來，才能保障“稅基充足、潛力永續”。一方面，中央及各級政府需要持續加強財政轉移支付和財政投入的力度和精準度，另一方面，相關政策需要綜合評測財政承受能力與經濟發展預期之間的平衡，既積極有所作為，又確實量力而行，更注重循序漸進，綜合統籌運用好我國經濟韌性強，長期向好的基本面，增強財稅政策的針對性有效性，推動經濟運行保持在合理區間。

（作者王樺宇為北京大學法學博士，上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任，主要研究方向為財稅改革及其法治化、公共政策與社會治理等。）