今年的亞太地區雖然不太平，但緊張局勢主要是在朝鮮半島，南海總體還是風平浪靜的。南海局勢已經降溫，這是中國官方和大部分學者的判斷。這一判斷有堅強的事實基礎。自去年下半年來，中國的外交運籌和東南亞地區外交形勢的新發展，使外交磋商重新成為處理南海問題的主要渠道。今年5月18日，中國與東盟十國達成“南海行為準則”框架文本，更是南海外交進程深入的一大標志。

然而，從上周末在新加坡舉行的亞洲安全峰會（俗稱“香格里拉對話”）來看，南海雖然表面風平浪靜，但從穩定轉向顛簸甚至緊張的可能性并不能排除。而且，雖然朝核問題確實是峰會的一大主題，但部分與會者卻對南海問題和中國的戰略意圖更感興趣，認為這些是更能影響亞太戰略格局的“大問題”。

更深一層，這次的峰會揭示了地區國家（特別是美國的盟友和伙伴國）的戰略焦慮與美國的戰略保證之間的巨大矛盾。這些戰略焦慮是影響亞太安全局勢走向的一個關鍵因素。香格里拉峰會是亞太地區最重要的安全論壇之一，頗能代表地區和西方國家對地區局勢的看法，因此具有地區安全形勢風向標的重要參考價值。

澳大利亞的戰略焦慮

這次峰會的主旨演講來自澳大利亞總理特恩布爾。這一演講不僅是特恩布爾上任以來最重要的外交政策演講，也是近十年來澳大利亞亞太政策的最重要宣示。它的基調、內容和意義都頗令人吃驚。

在這一演講中，特恩布爾的澳大利亞政府表現出捍衛“以美國為核心的‘基于規則的秩序’”的姿態。他認為，在這一秩序之下，分歧與爭端應通過規則和機制——而不是武力和脅迫——解決。他用李光耀曾用過的解釋新加坡外交困境的一個比喻——“大魚吃小魚、小魚吃蝦米”——來描述當前亞太局勢。

特恩布爾沒有直接點名中國，但他的演講中的一些表述讓人聯想到中國的南沙島礁建設。他的演講中所透露出來的對亞太局勢的極度擔憂是澳大利亞近年來罕見的。在他看來，中國若尋求亞太“領導權”可以理解，但這一“領導權”的前提是要能維護現有的“基于規則”的地區秩序。

為此，他明確稱，中國不能把美國擠出亞洲并取而代之成為地區主導國，如果中國有這種意圖，則將面臨來自美國的同盟和伙伴國體系的抵制。這一體系當然包括澳大利亞，但在他看來，也包括日本、印度、印尼等不容小覷的中等強國。正如筆者在澳大利亞國立大學的同事休·懷特教授指出的，特恩布爾是在用具有冷戰色彩的遏制戰略來應對中國。而在他之前，沒有任何一個地區領導人曾如此強烈地以冷戰思維看待中國，即使是日本首相安倍也難以望其項背。

特恩布爾在演講中多次提到的、認為中國應該維護的規則（rule）看起來更像是美國及其盟友們所認同的規則。參加此次“香會”的中國軍方代表團團長何雷中將則表示，中國重視和遵守國際規則，但“不能由部分國家單方面解釋和決定什么是國際規則”，“地區的規則要反映所在地區的共同利益和價值”。

特恩布爾在演講中說道：“（澳大利亞應該選擇中國還是美國）完全是一個偽命題。我們在北京有好朋友和好伙伴，在華盛頓則有盟友。” 有不少人認為，特恩布爾雖然口頭說不會在中美之間選邊站，但實際上已經做出了站隊美國的選擇。

但這是把他的演講過于簡單化了。實際上，這一演講不僅傳達了對亞太局勢的憂慮，也暴露了對美國領導權的可靠性的懷疑。任何一個澳大利亞領導人都會表達對美澳同盟的支持，特恩布爾也不例外。但重要的是，他對特朗普政府僅有“謹慎的期望”。之所以如此，是因為特朗普外交的不可預測性實在讓澳政府不敢完全放心。這不能不說是特朗普上臺以來亞太戰略局勢的一大變化。

因此，特恩布爾對美澳同盟的大力支持也并不是完全沒有條件的。他明確表示，美澳同盟并不是澳政府決策的緊身衣；這一同盟從未防止澳大利亞推進自己的利益，也無法取消澳大利亞對自己命運的責任。

從最深的層次講，特恩布爾的演講反映了當前澳大利亞政府及外交精英對中美兩個大國同時的不信任。澳大利亞對美國亞太戰略承諾的擔憂至少從奧巴馬時期就已經開始了，只不過現在的特朗普政府更加不能讓澳省心。

從這一點來講，特恩布爾的澳大利亞是把自己當成了亞太中小國家的代言人，儼然以中等國家的身份來闡述對當前亞太秩序的看法。他認為除中美之外的其他亞太國家不能僅靠依賴中美這兩個大國來維護自己的利益，而必須通過自己的努力來為自己的安全與繁榮負責；而通過整合這些國家的力量來建立某種集體領導權，則是通過自己努力維護自己利益的上佳策略選擇。

這也許就是特恩布爾發出的最重要的戰略信號：亞太區域秩序的不確定性和不穩定性需要中小國家更加主動地塑造自己的戰略未來。有美國保護當然最好，但要為一個沒有美國的亞太秩序未雨綢繆。

我認為，特恩布爾的演講反映出了澳政府兩面下注甚至多面下注的傾向。雖然這種傾向還處于初期的羞羞答答的階段，但卻是澳美同盟松動的征兆。這是澳外交戰略值得密切注意的一個動向。

美國的戰略保證

美國國防部長馬蒂斯的演講像是專門為消除澳大利亞的這種戰略焦慮而準備的。演講之初，他就重申了美國對亞太地區的安全與繁榮的“持久承諾”，并強調這一承諾基于戰略利益和共同的價值觀。同時，就像是對特恩布爾演講的回應，馬蒂斯宣稱美國對“鞏固基于規則的國際秩序持有深刻和持久的承諾”。而這一秩序是建立在一系列經受了時間考驗的原則之上的，包括對國際法的尊重和“航行與飛越自由”，特別是航運通道的“開放”。

那么美國會如何將這種維護“基于規則的國際秩序”的戰略承諾付諸實施呢？馬蒂斯指出了三種渠道：加強同盟體系，開展與地區國家的防務合作并加強它們的國防力量，以及加強美國在亞太地區的軍事實力。他特別提到美國國會正在醞釀的80億美元的“亞太穩定倡議”。

馬蒂斯演講的核心目標是向亞太地區關心美國存在的國家做出戰略保證：特朗普政府還是會延續美國歷屆政府對亞太秩序的承諾，而不會從亞太地區“撤出”或者把地區領導權讓給中國。在這一點上，他是一個徹徹底底的傳統派。他演講的基調幾乎與奧巴馬政府的亞太戰略同出一轍。與其說他是在闡述特朗普政府的新亞太戰略，還不如說他是把奧巴馬的亞太戰略重申了一遍。這也從一個側面說明特朗普政府還沒有形成具有自己特色的亞太戰略。

馬蒂斯雖然發出了戰略保證的強烈信號，但他遇到兩個無法回避的棘手問題。一是他的政策立場在多大程度上代表了特朗普本人的看法？馬蒂斯走美國外交主流路線，強調維護“基于規則的秩序”的戰略承諾，這并不令人意外。問題是，特朗普是否贊同？

特朗普本人似乎從未提過“戰略承諾”和“基于規則的秩序”這樣美國外交的傳統概念，至少是沒有強調過。不久前訪問歐洲，特朗普甚至拒絕對北約成員國的協防義務做出明確的承諾。他能對有點虛無縹緲的“基于規則的亞太秩序”做出戰略承諾嗎？馬蒂斯的演講與特朗普的個人外交只有一個相似之處：兩者都認為美國在承擔“過分的責任”。但除此之外，難以看出兩者之間還有哪些重大的相似之處。

因此，在問答環節，有人尖銳提問：特朗普退出TPP（跨太平洋伙伴關系）和《巴黎氣候協定》，拒絕承諾協防北約，這難道不是他正在逐步瓦解二戰后由美國主導而建立起來的“基于規則的國際秩序”嗎？

這個關于特朗普政府正在破壞國際秩序的問題點出了馬蒂斯戰略保證的第二個困境：地區國家對特朗普領導下的美國政府的戰略承諾持有深深的懷疑。馬蒂斯本人的戰略承諾大概是真誠的，但這與特朗普的外交風格相差太大。因此，馬來西亞國防部長希沙姆丁表示，他希望清楚地知道特朗普政府亞太政策的真正意圖是什么？這也是許多其他國家想要問的問題。

馬蒂斯雖然重申了美國的戰略保證，卻未能提出任何新政策來實踐這一保證。他所指出的三大方式——鞏固同盟、加強盟友與伙伴國的防務力量、強化美軍自身存在——都是奧巴馬時期甚至更早的美國政府的傳統政策，毫無新意可言。從這次峰會的交鋒來看，馬蒂斯口頭的戰略保證遠未能消除地區國家對特朗普政府深刻的戰略懷疑。

南海問題的頑固性

特恩布爾和馬蒂斯的演講有一個核心的共通之處：兩者都強調南海局勢的戰略性并以此對中國施壓。他們都提到朝鮮問題，但其實都把重點放在南海問題，并由此而引申出中國戰略意圖的問題。在他們看來，當前的南海雖然風平浪靜，但那是表面的、策略性的穩定，在戰略上他們把中國在南海的島礁建設看作一種“攻勢”。這種“攻勢”是他們渲染中國將要“主導甚至支配”地區戰略格局的一個主要原因。

馬蒂斯的南海言論重申了奧巴馬后期美國南海政策的立場，并突出渲染中國所謂的“軍事化”。他表示，美國不能接受妨礙國際社會的利益并破壞基于規則的秩序的行為；反對將人工島礁軍事化等。他表示美軍將繼續在國際法允許的范圍內在南海開展行動，并將通過以具體行動證明美軍存在的方式（所謂“航行自由宣示”）來表達戰略決心。

這些看法代表了美國戰略界的主流，但與中方的立場格格不入，暴露出雙方對南海問題認知的巨大鴻溝。問題是，馬蒂斯提出這一系列反對中國的立場，將如何或者能否在具體政策上付諸實施？這不僅是中方想問的問題，也是很多地區國家的疑慮。這些疑慮再次反映了地區國家對美國戰略承諾的懷疑。

之前外界一直有猜測，特朗普政府在南海無所作為，是否是因為要尋求中國在朝鮮問題上的合作？這種利益交換符合特朗普交易型的外交風格，但從馬蒂斯的講話中可以看出他明確反對這種做法。問題是，特朗普本人究竟是怎么想的？畢竟特朗普才是美國外交的最終決策者。

馬蒂斯的南海立場雖然強硬，但同時應看到，他對中美關系的總體目標是尋求戰略穩定。因此，他說，中美之間的競爭雖是現實，但沖突并非不可避免。利益重疊時，美國會盡量與中國合作；立場分歧時，美國會“負責地管理競爭”。他對特朗普對華政策的概括是“尋求一個建設性的、以結果為導向的雙邊關系”。但這一政策框架現在還太粗糙。

中國的應對

今年香格里拉峰會反映的一大趨勢是一些亞太中小國家對地區戰略局勢愈發焦慮，而這一焦慮的因素也愈發復雜。在特朗普時期，特朗普政府的戰略不確定性成了這種焦慮一大新的重要來源。因此它們需要更多地通過“自助”的方式維護自己的利益。

這是今年亞太安全局勢的一個重大變化，說明亞太地區秩序的離心化的傾向在加強。這對中國而言未必是件壞事，反而很有可能是件好事，中國需要做的是降低地區國家對中國戰略意圖的懷疑甚至恐懼，同時讓它們認識到中國的外交政策有相當程度的一致性，而且這種一致性是在朝和平與合作的方向加強。這并不容易。如何消解一些地區國家對中國在南海的島礁擴建工程的疑慮，是中國周邊外交面臨的一個持續與艱巨的任務。

在南海問題上，中國認為南海已經降溫，但“樹欲靜而風不止”，美國和一些地區國家認為南海現在是涉及地區秩序的嚴重的戰略問題。這中間當然有炒作的成分，但恐怕也無法完全否認一些國家確實對南海戰略局勢感到不安。如何化解這種戰略焦慮，如何把南海局勢穩定在外交協商的渠道，是中國外交的又一重任。

最后，所謂“軍事化”再次成為今年南海議題的關注點。目前，美國和一些地區國家同中國在“軍事化”問題上的爭論，增加了戰略溝通與對話的難度。這種局面很難令人滿意，應該尋求改變。中國應有新話語，自信地表示中國需要在南海擁有一定的軍事力量。坦承對軍事力量的需求，只要這種需求合情合理，也是增信釋疑之舉。其實，外界炒作的所謂“軍事化”，是中國在自己領土上部署必要的國土防衛設施，正如外交部發言人曾多次回應的那樣，這是“中方主權范圍內的事情”，是“國際法賦予主權國家的自衛權和自保權”。

與此同時，中美和地區國家應把南海戰略局勢的核心議題從“軍事化”轉向“戰略穩定”。既然中國在南沙（以及西沙）島礁進行一定程度的防務部署不可避免，而美國也不可能放棄對南海的軍事投入，下一步的核心問題就是就什么樣的軍事平衡最有助于戰略穩定進行戰略溝通與探討。相互指責與否認的口水仗是沒什么意思的，重要的是如何預防海上意外與沖突的發生。

（作者是中國南海研究院兼職教授）