郊野公園是推進生態文明建設、實現城鄉統籌發展的重要載體。隨著上海郊野公園建設步伐不斷加快、游客需求不斷提升，其運營與管理也面臨更高要求。香港郊野公園在完善管理制度、政府統籌運營、統一開發游覽路線、注重公眾參與、強化整體宣傳等方面形成了一套較好的做法，對于上海郊野公園強化管理能力、提升運營效益具有較強的參考價值。 

一、香港郊野公園管理與運營的主要經驗做法

一是設立專門機構，高效統籌郊野公園管理。香港現有24個郊野公園（圖1），總面積為434.67km2，約占香港總面積的40%，2020年共接待游客1200萬人次。郊野公園由香港漁農自然護理署下屬的郊野公園及海岸公園分署統一管理（圖2）。郊野公園及海岸公園分署總監由漁農自然護理署署長兼任，直接對郊野公園相關管理事務負責，保證了宏觀規劃與微觀操作的高度統一。香港漁農自然護理署下屬郊野公園管理科和郊野公園護理科負責植樹造林、防止山火、服務游客、保持清潔、執行法規、管制發展、增加生態價值等日常管理工作。注重一線管理隊伍的建設與培訓，確保了基層管理的執行力。郊野公園一線管理隊伍設置護理員制度，護理員屬于香港公務員編制，大部分擁有大專以上學歷。郊野公園針對護理員建立了不定期的外地交流制度，不斷提升基層管理人員的工作素質和管理技術。郊野公園及海岸公園委員會是郊野公園及海岸公園分署的法定咨詢機構，負責向后者提供政策及規劃建議。嚴格的法規體系保障郊野公園的有序管理。1976年制定的《郊野公園條例》，對于郊野公園的管理機構設立、占地范圍劃定、土地管制、土地補償、執法等進行了詳細的規定。此外，《郊野公園（指定）（綜合）令》《郊野公園和特別地區規例》《香港規劃標準與準則》（康樂、休憩用地及綠化《自然保育及文物保護》章）等3個補充性約束條例，以及《野生動物保護條例》《林區及郊區條例》等相關協同性約束條例形成了一整套全面的法律法規體系。2020年，郊野公園針對亂拋垃圾、未經準許駕駛車輛、損毀植物等違例案件執法956起。

圖1 香港郊野公園分布圖

圖2 香港郊野公園管理機構示意圖

二是特區政府為郊野公園運營提供充足的資金支持。郊野公園的設施優化、宣傳教育、外包服務等運營費用由漁農自然護理署統一核算，納入特區政府財政年度預算并統一劃撥。2021—2022財年，特區政府計劃撥款5億港元，用于優化郊野公園設施，提升游客體驗。其中，郊野公園小型康樂設施及道路工程整體撥款1.67億港元。截至2021年7月底，郊野公園已建成159個燒烤地點、154個郊游地點、41個露營地點等郊游設施。各郊野公園的清潔服務、太陽能流動廁所租賃、護衛員服務、背包式移動激光掃描系統等外包服務均通過漁農自然護理署公開向社會統一招標和采購。此外，為支持旅游事務署聯合漁農自然護理署在未來五年開展郊野公園行山徑二期改善計劃，特區政府計劃撥付5500萬港元財政預算。特區政府采用許可證制度規范管理郊野公園活動的舉辦。公眾在郊野公園舉辦活動需要申請許可證并支付相應費用（表1），由漁農自然護理署統一審批。2020年，郊野公園共舉辦508場活動，主要包括體育競賽、外景拍攝及慈善籌款等。 

表1 香港郊野公園舉辦活動收費標準

三是統一開發遠足路線，提升郊野公園吸引力。漁農自然護理署統籌24個郊野公園的43個特色景點，開發了12種類型的遠足路線，包括自然教育徑、麥理浩徑、港島徑、鳳凰徑、衛奕信徑、家樂徑、郊游徑、樹木研習徑、地質路線、無障礙路線、特色路線等。每條路線均根據路線類型、行路時間、行路難度和林蔭遮蔽度進行分類和評分（表2），方便游客選擇。遠足路線呈現顯著的跨園區與分段特征。例如，港島徑全長50公里，連接港島區的5個郊野公園，分段規劃了8條遠足路線；麥理浩徑全長100公里，跨越西貢區、新界中區和新界西區8個郊野公園，分段規劃了10條遠足路線。

表2 香港郊野公園遠足路線難度評級標準

四是復合利用郊野公園的生態、教育等功能，針對學生和公眾打造特色活動。香港郊野公園分別針對學生和市民推行了一系列學校和公眾教育活動，以及戶外體驗活動，以提高學生及市民對郊野公園、生物多樣性、植物護理、愛護環境和遠足安全等方面的認識和意識。其中，針對學生開展了學校本位課程戶外學習計劃、幼兒園教育計劃、訪?；顒?、學校野外研習、以郊野公園為主題的賽事活動等（圖3）。香港漁農自然護理署配合高中通識教育、生物和初中綜合科學等課程，專門編制了《香港郊野公園中學系列教材》，以提升中學生對保護郊野公園及大自然的關注度。針對公眾則開展了導賞服務、體驗自然工作坊、郊野公園周年慶、游客中心攤位游戲等專題活動。豐富的主題活動在提升郊野公園吸引力的同時，也提高了學生及市民對郊野公園、生物多樣性、植物護理、愛護環境和遠足安全等方面的認知和意識。

圖3 香港郊野公園針對學生開展的特色活動及教學資源

五是充分利用民間智慧與力量提升運營水平。香港漁農自然護理署定期舉行郊野公園及海岸公園游客會議，雙方可就服務與設施改善等方面溝通意見。會議記錄在網上發布，供公眾查閱，有利于激發市民的參與積極性和責任感。越來越多的外國人也參與到會議中，為郊野公園的建設出謀劃策。香港漁農自然護理署與“郊野公園之友會”等社會團體聯合舉辦宣傳教育活動。如，郊野公園減廢計劃——“自己垃圾自己帶走”倡議活動、郊野公園義工計劃、郊野公園教育活動計劃、郊野公園遠足植樹日等。環保協進會、香港地球之友、西貢區社區中心、長春社、綠惜地球等8個社會團體參與郊野公園植林優化計劃，植林面積達33公頃。

六是多部門聯合推廣，提升郊野公園的知名度與傳播力。漁農自然護理署開設“郊野樂行”網站，為游客提供郊野公園的旅游資訊?？禈芳拔幕聞帐鹁W站設置“普及健身運動—行山樂”專欄，介紹香港郊野公園景點，點擊該介紹可直接鏈接到漁農自然護理署的郊野公園網站。旅游發展局推出“香港郊野全接觸”推廣平臺，積極向旅客推廣郊野公園的旅游信息。 

二、香港郊野公園運營管理經驗對上海的啟示

（一）進一步完善管理體制

一是明確市級層面統一的主管部門和協調機制。建議對郊野公園的管理體制進行專題研究，由市綠化和市容管理局統一指導并協調各郊野公園的管理工作，提高郊野公園的綜合管理效率。二是加快研究制定《上海市郊野公園管理辦法》。借鑒香港《郊野公園條例》和國家《森林公園管理辦法》《自然保護區條例》等法規文件，進一步明確郊野公園性質定位、管理方式、基本配套設施和服務標準、運營保障等內容，健全郊野公園法律管理體系。三是建立企業共建和市民自治機制。將一些有意愿的專業企業納入郊野公園的共建體系，組織區域內及周邊居民開展自治活動，提高郊野公園的精細化管理水平。

（二）完善運營投入保障機制

一是建立財政補貼的市區分擔機制，保障郊野公園運營資金。建議研究制定市區共擔的運營投入機制，各區統籌核定郊野公園公共服務運營費用，近期以公園面積或游客數量為計量依據，由市級財政承擔一定比例的公共服務運營收支缺口，提高各區投資運營郊野公園的積極性。二是探索建立市場化競爭機制，提高郊野公園的專業化運營水平。建議由市綠化和市容管理局統一向專業的市場化機構公開招標郊野公園的運營權，并建立統一的運營考核機制，提高郊野公園的專業化運營能力。三是賦權郊野公園開展商業化活動，多元化開源增收。試點賦予郊野公園運營公司特許經營審批權，吸引市場化機構在郊野公園舉辦適宜的商業性賽事娛樂活動，反哺郊野公園日常運維開支。

（三）系統性打造特色化功能體系

一是結合周邊區域功能特色，選擇性整合郊野公園特色化功能。例如，青西郊野公園可緊抓水源保護的核心效能，開發生態保育功能體系；松江廣富林郊野公園可依托史前人文遺址特色及位于松江大學城核心位置的獨特優勢，凸顯文教科普功能。二是引導景觀路線“溢出”，開發與周邊街區相連接的游憩路線，提升景觀“野趣”。注重郊野公園與周邊街區、道路的銜接與融合，設計更具游覽性、開放性、多樣化的游覽路線。例如，整合郊野公園及周邊街區的跑步道、自行車道等路線資源，開發更為豐富的游覽路線。

（四）強化整體宣傳

一是打造統一的郊野公園宣介平臺。借助“一網通辦”網站平臺，建立統一的官方網站、微博、微信公眾號等信息發布平臺，打通郊野公園主管平臺與各郊野公園間的互動宣傳，提升郊野公園整體影響力。二是強化多部門協調宣傳力度。線上，可在市文化和旅游局等網站設置“郊野公園”鏈接入口；線下，可依托全市各旅游咨詢服務中心和集散中心設置郊野公園宣傳窗口，提升郊野公園的知名度和影響力。

（作者崔園園系上海發展戰略研究所城市戰略研究部助理研究員；張云偉系上海發展戰略研究所城市戰略研究部部長，高級經濟師）