日本的新城建設，雖然受英國田園城市和新城建設思想的影響（日文稱“ニュータウン”，是英文New Town的音譯），但是更側重宅地開發。日本國土交通省把滿足以下三個條件的宅地開發工程稱為新城建設：1）1955年以后開始建設；2）規劃戶數大于1 000戶或規劃人口大于3000人，并且開發面積大于16 km2；3）建設時位于人口集中地區（Densely Inhabited District，以下簡稱DID）以外。

1955—2013年的近60年中，日本共建設了2009座新城，總面積1897km2，規劃人口大于5萬的有14個。大部分新城集中在三大都市圈，其他新城主要分布在北海道的札幌市、九州北部的福岡市和北九州市、東北的仙臺市等大城市附近。

建設大規模的住宅區，一般需要經過一定的法律和行政程序來取得土地和開發許可，在日本稱“事業手法”，從新城的“事業手法”上往往可以了解到該新城的性質和特點。

日本新城的主要事業手法包括以下幾種。

（1）“新住宅市街地開發事業”，簡稱“新住”，是1963年開創的一種制度，主要用于新開辟的市街地的開發。由開發單位收買規劃范圍內的所有土地，目的是“建設健全的住宅區，為亟需住宅的國民提供良好的居住環境”，其內容不但包括住宅，還包括各種公共設施。到2010年為止，日本共開發了51個新住地區，著名的有東京都的多摩新城、大阪府的千里新城、千葉縣的千葉新城等。

（2）“土地區劃整理事業”，簡稱“區劃整理”，是由政府出面協調地區土地所有者，用換地、騰退等方式進行統一規劃和開發。在土地私有化的日本，這是城市居住區大規模開發的主流方式。到2010年為止，日本共有11606個地區采用區劃整理進行城市開發和改造，其中1366個地區為新城開發。愛知縣名古屋市的高藏寺新城和神奈川縣橫濱市的港北新城等都屬于這種類型。

（3）“開發許可制度”，主要適用于民間主導的城市開發。根據日本的城市規劃法，在“市街化區域”（即促進城市化發展的區域），1000m2以上的開發行為都需要得到都道府縣知事的批準。采用這類方式的新城開發共有269個。

由于新城規模較大，規劃、建設時間較長，加之國家政策和制度的改變，很多新城采用多種事業手法，例如多摩新城大部分為“新住”手法，也有一部分屬于“區劃整理”。

日本新城建設與城市化歷程

日本戰后的城市化大致可分三個階段：高速增長時期（1950—1975年）、穩定增長時期（1976—1995年）和成熟時期（1996年以后）。這三個階段也與日本經濟發展的三個階段基本一致：1950—1973年日本的經濟年均增長率為9.1%，1974—1990年為4.2%，1991—2013年為0.9%。下圖顯示了1898—2010年間日本“市”（即建制市）人口占全國總人口的比例、DID人口占全國總人口的比例以及DID總面積的變化情況。

日本的城市化過程。資料來源：根據日本人口普查資料繪制

新城建設無論在數量還是面積上，都表現出同樣的特征。城市化高速增長時期，新城數量和面積迅速增加，穩定增長時期速度放慢，成熟增長時期（特別是2000年以后）增速越來越小，目前新城建設已經接近尾聲。在存量上，從表中的A/C（即新城總面積占DID面積的比例）可以看出，在1960—2010年的50年中，日本新增了8879km2的DID，其中有1863 km2是新城，其面積占新增DID面積的21.0%，由此可以看出日本的新城建設在城市化中起到了一定的作用。

各時期的新城面積與DID，資料來源：根據參考文獻和日本人口普查資料整理

新城建設與公共住房政策

1950年代，日本進入經濟高速增長期，家庭收入水平的上升與急速的人口城市化加劇了城市住房供需矛盾。保障住房供給數量、解決中低收入階層的住房問題，成為當時及以后20多年日本住房政策的主要目標。為了實現這一目標，日本以政府出資建設公共住房為主，采取了以下三大住房政策。

（1）住宅金融公庫。

設立于1950年，是政府全額出資的政策性金融機構。當初的主要目的是為有一定能力建造或購置住房的中等以上收入家庭，提供一般民間金融機構尚難開展的長期低息住房貸款，幫助他們擁有高質量的永久性住房。公庫的貸款對象除了建造或購置私有住房的個人外，還包括建造出租用或出售用住房的個人、地方住宅供給公社、民間不動產開發商以及從事舊城改造的企業等。

以中央財政撥款為經營后盾，公庫可為合格的貸款申請者提供占建造或購置費用總額60%的貸款，貸款的償還期可長達35年，利息基本固定，為廣大中上收入家庭有計劃地建設家園提供了有保障的金融服務。到2001年公庫被廢止為止，利用公庫貸款建造或購置的住房累計總數高達1890萬套，約占同時期日本建造的住房總數的三分之一。

（2）公營住宅。

公營住宅的目的是通過國家與地方政府的合作，建設可滿足生活需求的住宅，并以低租金將之出租給低收入所得者。受惠對象原則上必須是住房困難的低收入家庭。近年來，對于高齡家庭、殘疾家庭，其收入分布可放寬至底層的40%。另外，近年建設的小部分優良住宅因房租較高，對入住者的收入限制更加寬松。

公營住宅的面積一般較小，法律規定最小面積為19m2，全國實際平均面積在40m2左右。在供給與管理方面，由各地方政府負責。供給方式包括：1）地方政府新建；2）地方政府從民間收購或租賃。

1951年以后，日本每年的公營住宅供給增量經歷了從急劇上升到逐步減少的過程。在經濟高速增長、地方圈勞動力向都市圈大量遷移的1950—1970年代，公營住宅供給規模持續擴大，1970年前后達到峰值--每年10萬套以上。此后，公營住宅的供給增量逐年減少。2006年以后，公營住宅增量僅為每年2萬套左右，且其中80%為改建。

（3）住宅公團。

創建于1955年。當時，日本從地方圈遷入大都市圈的人口迅速增加，全國面臨約270萬套的住房缺口。為迅速增加的中等收入工薪家庭及時提供小康水準的住房，成了當時日本政府的一項重要任務。住宅公團的主要業務包括：一是在大城市開發大規模的住宅用地；二是與住宅區相關的配套設施與公共設施建設；三是建設出租用的大型公寓以及出售用的商品房，其中出租用以及出售用的大型公寓是公團建設的主力產品，一般統稱為公團住宅；四是所建公團住宅的出租管理。

由于公團住宅的出租與出售對象主要為中等收入家庭，因此開發的主流住宅為供一家4口用的60m2左右的三居室。從木造住宅為主的當時的標準來看，公團住宅相當時尚，深受廣大中等收入城市家庭的歡迎。1955—2006年間，住宅公團累計建設住宅約150萬套，為緩解住宅短缺做出了很大貢獻。

新城建設是高速城市化背景下日本住房政策的產物。政府與住宅公團和公社以建設新城的方式大量、迅速地提供住宅，以滿足居民需要；而居民則可以利用住宅金融公庫以長期低利息的方式購買住宅，包括住宅公團建設的出售房以及民間開發商開發的房屋。從開發面積來看，政府（公營住宅）占34.2%，公共機構（住宅公團）占25.3%，民營占40.3%，可見在日本，新城建設大部分是由政府主導的，其主要目的在于提供公共住房。日本的新城建設可以分成以下五個階段。

新城開發主體與新城的數量、面積和平均規模。資料來源：根據參考文獻整理

1）新城發展起步時期（1955—1965年）

經過10年的戰后復興和重建，日本于1955年開始進入經濟高速增長時期。這一時期以高速的城市化為特征，特別是大量人口向三大都市圈的遷移，各大都市圈住宅短缺問題凸顯。

在這樣的背景下，1955年，國家設立了“日本住宅公團”。1961年，建設省制定了《住宅建設五年計劃》，計劃五年內新建400萬套住宅。同時，配合大規模的住宅建設，政府修訂了一系列有關法律，包括1963年的《新住宅市街地開發法》。著名的千里新城、泉北新城、高藏寺新城就在這個時期開始建設，其他主要新城也是在這個時期開始著手規劃。

這個時期新城建設的主要目的在于滿足住房需要、阻止城市無序蔓延、建設設施齊全的居住用地。因此在功能上設計為大都市就業人口的居住地，即所謂的“臥城”。特點是以公寓式住宅群體（稱“團地”）為中心的“住區”作為規劃的基本單元，安排小學、幼兒園、診所、活動中心等，多個“住區”組成“地區”。

2）新城建設大規模展開與問題的顯現（1965—1973年）

這一時期是日本新城建設的最盛時期，大量新城開始動工建設，同時也是問題顯現的時期。

隨著經濟的高速增長，人口持續不斷地向三大都市圈遷入。為了控制城市用地的無序蔓延，1968年日本新設了“都市計畫區域”制度，以劃定城市的增長邊界。同時制定了新的全國綜合開發規劃，并啟動新干線等大規模區域性基礎設施的規劃建設。1970年為了疏解東京的城市功能，政府正式開始著手該國家工程的實施。同時為促進三大都市圈以外的地方發展，日本政府成立了“地方住宅供給公社”。

這一系列措施阻止了一部分無秩序的民間開發建設工程，提高了政府在新城建設中的主導地位，但也給負責提供教育、醫療等基礎設施的新城所在政府帶來嚴重的財政壓力。工業化帶來的環境問題和地價房價上漲現象引起了社會的不滿。

3）住宅需求變化和新城建設低迷期（1973—1980年）

1973年爆發的石油危機給日本帶來了很大沖擊，成為日本經濟的重大轉折點，日本出現了二戰后第一次經濟負增長，1973—1990年，年均國民生產總值增長率降至4.2%，向東京都市圈的人口遷入減少到每年數萬人的水平，大阪圈和名古屋都市圈甚至出現人口遷出高于遷入的現象。同時經過將近20年的政府和民間共同努力，到1973年時，全國各都道府縣的住宅總數都超過了其總戶數，標志著日本住宅建設在總量上能基本滿足住房需求。

隨著生活水平的提高，人們的環境意識逐漸提高，對住房條件也提出了更高的要求。1971年，2.6萬戶公團住房有20萬戶申請，其倍率達到7.7；而到1973年時，這個倍率驟然降至0.7，出現了大量空置。

4）產業結構變化與復合型新城建設（1980年—1990年代中期）

根據日本《2013年勞動經濟》的分析，日本產業結構變化的總趨勢是第一產業的大幅度減少與第三產業的迅速增加。產業結構的變化為新城建設帶來了新的契機。通過制定一系列法律，日本指定了26個技術城、10個民間科學園區、18個“頭腦立地地區”（即軟件、信息、廣告、設計等高新產業區），同時民間企業也紛紛加強了研究開發和信息化工作。這是筑波研究學園城市大規模開發建設的時期，也是包括關西在內的其他學園城市開始討論與規劃的時期。由于研究開發機構對中心城的依賴較小，為了振興地區發展和解決職住分離的現象，國家放寬了產業用地的一些限制，以促進新城功能的多樣化。

1980年代末期，由于日元的升值以及經濟政策的失敗，日本的房地產價格和股票價格飛速上漲，出現了泡沫經濟現象，很多新城也在這一時期出現了擴大發展的傾向。

5）住房需求減退、都心回歸與新城建設的結束（1990年代中期以后）

1990年代以后，日本經濟趨向停滯，1991—2013年的20多年間，國民生產總值年均增長率降至0.9%。2008年前后開始，日本人口總量開始下降，進入了前所未有的老齡化時期。由于地價房價的連續下降和日本推出的一系列大城市復興政策，出現了人口向城市中心回流的現象。1990年代中期以后，日本住宅公團（當時稱“住宅城市整備公團”）決定縮小和停止其新建住宅項目，2004年該機構改名為“都市再生機構”，從新城建設事業中全面撤退，主要從事現有房屋的租賃管理和更新改造業務。雖然還有一些民營公司開發新城，但數量、面積很小，可以說日本新城建設已基本結束。

高島平團地。

千里新城的“老城化”問題

千里新城位于大阪市北部的吹田市和豐中市的交界處，離大阪市中心10~15公里，總開發面積11.6km2，規劃人口15萬人。該工程于1960年10月動工，1962年第一批居民入住，1970年3月竣工。受英國“鄰里單位”（Neighborhood Unit）規劃設計思想的影響，采用“分區”（近鄰區）、“住區”、“地區”這三級居住單位來規劃其商業、教育、醫療和文化設施。新城共建住宅40 120套，其中58.5%的住房為公營、公團等的出租房，其他為公司擁有的職工房（15.7%）、獨棟房（14.4%）和出售的公寓（11.4%）。

千里新城位置與基本情況。資料來源：左圖為作者根據國土交通省提供的數據制作，右上圖和右下圖分別來自參考文獻

千里是日本的第一個新城。全城有寬30~100m的綠帶環繞，以避免區外交通和噪聲的干擾，居住用地面積占新城建設用地總面積的43.9%，公園綠地占23.8%。這保證了新城內良好的生活環境，也為后來的更新改造留下了余地。

其次是城市開發的TOD模式。千里新城的建設與軌道交通路線建設同步進行，并不斷改善。目前新城內有7個軌道交通站，千里中央站至大阪市中心梅田站僅19分鐘車程，至大阪空港僅12分鐘車程。

第三是從都市圈發展的角度進行規劃，及時地進行該地區周圍的開發并提升其在都市圈的功能和地位。1966年，在大阪地方規劃中，千里的地位被定為副中心，隨后對千里周圍地區進行了一系列的開發改造。1975年“大阪萬國博覽會”也在毗鄰千里新城東北部的地區召開。同時，大阪大學等校園和研究機構、產業部門也遷移到千里新城以北的地區，形成了50萬人的“大千里地區”。

第四是注重社區規劃與設計。千里新城的規劃師在新城設計中注重社區文化發展，為了方便居民的交流、達到“人車分流”的目的，有意識地把住宅設計成半圍合的“コ”字型。因此，千里新城的居民有比較強烈的定居意向。

千里新城最大的問題是“老城化”。首先是人口老齡化。由于建設時期很短，入住家庭主要為工薪階層的核心家庭，因此結構比較單一。千里新城的規劃人口為15萬，而實際上在1975年達到峰值13萬以后，隨著核心家族孩子的長大和離家獨立，新城人口不斷減少，現在只有9萬人居住。目前新城面臨的挑戰是如何應對人口老齡化問題，千里新城65歲以上的人口達到了總人口的30%，比同年大阪府的平均水平高出了7%。

其次是設施老朽化問題。雖然在人口減少的過程中，新城管理單位（政府與住宅公團）不斷根據社會的需要進行改善，但最晚建成的住宅到現在也有45年了，無論是建筑物結構還是內部設施都不符合現在的時代要求。由于日本土地私有，租房者的利益受政策保護，目前只有兩棟公寓房得到了翻新。另外，由于人口減少，規劃在各住區的醫療設施也不得不關閉和合并。

對中國的啟示

總結日本新城建設的特征，主要表現在數量多、規模小、公共住房政策引導、“臥城”和通勤鐵路配置、良好的居住環境和注重社區建設等方面。從它半個多世紀的歷程中，我們可以得到一些有益的啟示。

首先，新城是經濟高速增長、大規模城市化的產物，因此它的興衰與國家的經濟發展和城市化過程密切相關。盡管中日兩國對新城的定義有所不同，但粗略估算，我國新城的總面積已經是日本60年來新城總面積的57倍。新城的不斷涌現，已經帶來了包括“鬼城”在內的很多問題，引起了社會的思考，考慮到經濟發展增速減緩和人口的老齡化趨勢，我國對新城建設必須有一個宏觀上的控制。當然由于國情不同、地方差異大，今后如何在各地找到一個適合當地發展水平的新城總體規模和個體規模是一個十分緊迫的問題。

其次，我們要對新城的“職住平衡”進行深入探討。短時期、大規模的居住區建設能夠有效地滿足居住需求，如果能夠同時解決通勤問題，也許是第二產業為主的產業結構下最好的選擇。但是隨著經濟的發展和生活水平的提高，第三產業的比例將急劇增加，我國的新城建設應該考慮到今后經濟發展的趨勢，在規劃時考慮到未來的職住平衡。同時，我們必須看到，日本1980年代就認識到臥城的職住分離問題，并不斷致力于吸引企業進駐新城，然而并沒有很成功的例子。因此在新城這個地域范圍是否有可能達到比較高的職住平衡，還是一個疑問。

第三是新城開發的TOD模式。即使我們的理想是把新城設計成相對獨立的城市，但是由于新城建設時間短，居住功能必定先于其他城市功能，不可避免地存在對老城的依賴，因此新城應該與母城有比較近的距離和方便的通勤方式，尤其是大運量的快速軌道交通系統。參照日本的經驗，北京、上海等巨型城市的新城應該在距離30 km（1小時的通勤范圍）以內，而其他規模城市的新城與母城的距離則相應減小。

第四是“防老措施”，包括設施、人口與社區等多個方面。在設施方面，考慮到時代的發展和生活水平的提高，我國的新城應該保證較高的建筑質量和公共服務設施標準，同時必須進行不斷的維修和維護，并在規劃時留有充分的余地，以應對社會的變化和幾十年后居民老齡化產生的對基礎設施的新要求。在人口方面，新城在短期內建成，如果戶型、所有制單一的話，很容易形成社會層次單一的社區。因此新城規劃時就必須考慮到人口構成的混合性，這樣才可能保持新城社會結構的穩定。

但是，如果隨著新城老齡化趨勢的加劇、一定程度的人口年齡結構單一不可避免的話，只要居民之間和諧相處、共同參與小區建設，同一年齡段的人較多反而需求相近，比較容易達成共識。例如，千里“老城”雖然老齡化嚴重，但是居民還是對社區比較滿意，因為他們長期在這里生活，有自己的社區活動，政府也比較容易建設醫院等符合老年人需要的設施。

任何歷史悠久的城市從某種意義上來說都是從新城開始的。對城市來說，“老”不等于衰亡，“老”更意味著歷史和文化的沉淀。日本新城建設及其興衰過程，不僅為我國提供了一些規劃和開發方面的具體經驗和教訓，更重要的是為我們展示了可持續發展的重要性。

（本文原載《國際城市規劃》2017年第2期，原標題為《日本新城建設的興衰以及對中國的啟示》，經過編輯簡化，由作者授權轉載。實習生李寧琪對此文整理做出了貢獻）