2016年10月，聯(lián)合國第三次住房與城市可持續(xù)發(fā)展大會（簡稱“人居三”）正式審議通過《新城市議程》。5月15日，聯(lián)合國副秘書長、人居署執(zhí)行主任華安?克洛斯參加了此次由聯(lián)合國人居署、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院主辦，中國城市規(guī)劃學(xué)會及清華大學(xué)建筑學(xué)院協(xié)辦的“新城市議程與中國道路——中國城鎮(zhèn)化智庫高峰論壇”，并作題為《貫徹落實聯(lián)合國新城市議程》的主旨演講。演講過后，由中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長楊保軍、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長王凱、中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)副理事長石楠、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授毛其智與克洛斯進行了一場精彩對話。

圖1. “新城市議程與中國道路——中國城鎮(zhèn)化智庫高峰論壇”討論現(xiàn)場。攝影：劉棟

中國的發(fā)展是全世界城鎮(zhèn)化進程中重要的組成部分，在過去的三十年里，中國自己探索的城鎮(zhèn)化道路讓五億人口實現(xiàn)了“城市化”。 然而在未來，中國能否繼續(xù)三十年來的既有城鎮(zhèn)化道路？在聯(lián)合國《新城市化議程》提出的今天，中國乃至全球其它國家的城市化發(fā)展該何去何從？未來的城市該如何實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展？對此，華安?克洛斯以獨特視角解讀了《新城市議程》，并對后工業(yè)經(jīng)濟時代的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，以及未來中國城市規(guī)劃的方法論做了全面的分析和闡釋。

圖2. 聯(lián)合國副秘書長、人居署執(zhí)行主任華安?克洛斯。攝影：劉棟

后工業(yè)經(jīng)濟時代的城鎮(zhèn)化發(fā)展

克洛斯認為，未來的新城市規(guī)劃應(yīng)該是一項系統(tǒng)性的工程，一座新型城市的誕生不僅要堅持從社會、經(jīng)濟和環(huán)境三個可持續(xù)發(fā)展的基本維度入手，通過政府、企業(yè)和社會的合作與互動，采用立法、體制機制以及金融等杠桿，也要從國家政策到規(guī)劃設(shè)計，以及規(guī)劃實施的全過程進行創(chuàng)新與協(xié)同。這不僅凝聚了政治家、科學(xué)家的心血，更傾注了企業(yè)家和民間組織的共識。

在《新城市議程》中，非常強調(diào)城鎮(zhèn)化與永續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。目前，世界上很多國家不想對城市投入過多的財力和精力去規(guī)劃，任由其像藤蔓一樣自發(fā)地、隨意地“瘋長”，結(jié)果必然會造成低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。

通過考察世界200多個城市的發(fā)展模式，發(fā)現(xiàn)經(jīng)過完整規(guī)劃的城市比例正逐漸下降，特別在過去的二十年間，這個趨勢更加明顯。一個主要原因就是現(xiàn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展速度非常快，一些貧窮的國家發(fā)展得更快，而政府沒有足夠的能力來預(yù)先做好城市規(guī)劃。有一個指標可以說明這里問題，即在規(guī)劃指引下發(fā)展的城市區(qū)域目前所占比例已經(jīng)低于50%。

通常，一個良性的城鎮(zhèn)化鏈條應(yīng)該呈現(xiàn)這樣的態(tài)勢：經(jīng)過深思熟慮規(guī)劃和設(shè)計的城鎮(zhèn)化過程——高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化——促進一個國家的高層次發(fā)展。而對于后工業(yè)時代的城鎮(zhèn)化來說，上述論證似乎值得商榷。傳統(tǒng)時代的城市化必然伴隨著工業(yè)化，然而社會發(fā)展到今天，不以工業(yè)化為支撐的城鎮(zhèn)化正在悄然地浮出水面，比如印度、非洲等國家已經(jīng)開始出現(xiàn)了這類現(xiàn)象。

城市要開始告別CBD

克洛斯指出，未來的后工業(yè)經(jīng)濟時代，CBD和住宅區(qū)應(yīng)該融合在一起，社會的經(jīng)濟發(fā)展模式在發(fā)生著改變，新的就業(yè)崗位也會出現(xiàn)在城市中。在未來，一些手工業(yè)的就業(yè)應(yīng)分布在農(nóng)村，另一些工業(yè)可能是在城市周邊專門的工業(yè)區(qū)發(fā)展，而那些基于知識管理的高級工作應(yīng)該是在城市內(nèi)部發(fā)展。

對此，楊保軍認為，我們可能確實要告別商業(yè)CBD了，因為它帶來的是商業(yè)資本主宰經(jīng)濟和主宰城市的模式。而未來推動城市發(fā)展的是創(chuàng)新和人，這種背景下的城市形態(tài)雖然無法確定，但肯定不是CBD。他認為，這就好比傳統(tǒng)小汽車模式的衰落一樣，曾經(jīng)的汽車影響了城市很多年，它并非只是一種交通工具，美國人將汽車變?yōu)橐环N商業(yè)模式，從信用到商業(yè)貸款的一種全新的汽車生活模式，這種模式繼而擴散涵蓋了停車場、加油站、保險等上下游行業(yè)，這種“小汽車所產(chǎn)生”的力量是十分強大的。但隨著環(huán)保理念的興起，可能就會有新的移動交往方式去替代原有的模式。

王凱也認為，當(dāng)中國的城市還熱衷于工業(yè)園區(qū)和CBD的時候，這個時代似乎要真的結(jié)束了。未來的新城市化發(fā)展并非需要過去單一的規(guī)劃，而更多地強調(diào)復(fù)合和多元化。未來城市規(guī)劃中的“綠色”并不僅是綠葉的“綠”，而更應(yīng)該是“綠色能源”和“清潔能源”。

城市規(guī)范化管理尤為重要

克洛斯認為，如果城市化的發(fā)展不善，就會產(chǎn)生一些負面的風(fēng)險，這些風(fēng)險不只是城市里的居民會承擔(dān)，不同的機構(gòu)也要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，而且這是一種戰(zhàn)略性的風(fēng)險。城市化問題不僅是政府應(yīng)該重視，也值得每位公民關(guān)注。比如，2008年的全球次貸危機讓人類知道了在城市化復(fù)雜的體系下，應(yīng)及時地運用新方法應(yīng)對新問題和新情況。

此外，2010年的“阿拉伯之春”更是對世界的又一次打擊，面對后工業(yè)經(jīng)濟時代，就業(yè)問題嚴重，很多年輕人用生命告慰了自尊，成為了后工業(yè)經(jīng)濟時代城市化的犧牲品。這也從另一方面表明了，管理不善的城市化、不良的城市化，都會促使城市問題的產(chǎn)生，而對于整個人類社會也將產(chǎn)生波動性的影響和溢出的效應(yīng)。

克洛斯指出，后工業(yè)經(jīng)濟時代的城市化需要政治的關(guān)注，即城市規(guī)范化管理，以及城市規(guī)劃和設(shè)計、融資和執(zhí)行力。“好”的城市化能夠產(chǎn)生很好的就業(yè)，負面城市化則會產(chǎn)生戰(zhàn)略性的風(fēng)險。這需要國家城市化政策的頂層設(shè)計和中央政府參與，也需要比較完善的管理體系和立法。城市化的實現(xiàn)并非依照本能，需要研究不同社會群體之間的關(guān)系，研究城市的規(guī)劃和設(shè)計。

同時，也需要城市化融資和金融支持。后工業(yè)經(jīng)濟時代的城鎮(zhèn)化還需要投融資以及相應(yīng)的財務(wù)安排，以此來保證城市能夠有足夠資金來維護基礎(chǔ)設(shè)施。這需要執(zhí)行一些國家政策、法律框架，以及財政安排等框架內(nèi)的政策，并將它付諸實踐。在未來的新城市化過程中，我們主張有規(guī)劃地進行城市的適度擴張，而不是簡單地建設(shè)新區(qū)。

尤其在城市設(shè)計和規(guī)劃方面，更加強調(diào)的是實現(xiàn)總體規(guī)劃和設(shè)計，用一種新的理念去實現(xiàn)城市化發(fā)展的空間布局設(shè)計。而對于住房及街道問題，值得借鑒的是前蘇聯(lián)的案例，為了滿足“每家每戶都要有一個車”的理念，規(guī)劃師在城市街道的設(shè)計中融合了自由平等的觀念。

城市公共空間在日趨減少

克洛斯指出，《新城市議程》并非是聯(lián)合國的一個強制性文件，它只是為每個國家提供一個指導(dǎo)性的意見，各個國家政府有權(quán)去“因地制宜”地制定符合本國實際強化的城市化“方案”。《新城市議程》鼓勵各國去思考，在議程中更多的不是解決方案，而是大致的框架和必要的原則。

據(jù)統(tǒng)計，全球范圍內(nèi)經(jīng)過規(guī)劃或未經(jīng)規(guī)劃的所有城市的“城市足跡”（指城市中有多少面積分配給街道）指標在逐漸降低，其中48%的城市街道占城市面積比低于20%，這樣勢必造成城市擁堵，而且是嚴重的交通擁堵。同時，這個指標也說明了我們城市規(guī)劃的工作質(zhì)量在逐漸降低。公園、廣場、街道等“公共空間”和建成空間應(yīng)該實現(xiàn)“陰陽平衡”，即各占50%。

但是，很多地方已經(jīng)打破了這種“陰陽平衡”，自二十世紀以來，城市公共空間在日趨減少，大量人群自發(fā)式地涌入城市必然導(dǎo)致了過多人口占據(jù)土地，本屬于公共用地的空間被建成了商業(yè)區(qū)等。比如，委內(nèi)瑞拉首都加拉加斯平民區(qū)的公共空間僅占城市面積的2%，如果這個地方發(fā)生火災(zāi)，消防隊根本沒有辦法進去救火。

關(guān)于“公共空間”面積的問題，毛其智結(jié)合中國的情況，談了如何評價和定義“好的工業(yè)用地”以及“有效的公共空間”。他指出， 在中國的城市中，界定“有效的工業(yè)用地”和“沒有很好利用的工業(yè)用地”，一般的統(tǒng)計辦法是用每平方公里的GDP指標，即用產(chǎn)值來定義“有效利用”和“沒有充分利用”的土地。就目前來看，像北京技術(shù)開發(fā)區(qū)、亦莊、上海新區(qū)經(jīng)濟區(qū)，這些地方的用地比重和一般城鎮(zhèn)工業(yè)用地的產(chǎn)值相差一百倍以上。

毛其智認為，對于“公共空間”的界定也可以用是否“有效”去回答。在中國，首先應(yīng)該去定義“什么是公共空間”，不能簡單的用公園、道路或其他開放的場所定義公共空間。如果是這樣定義空間的話，就需要另外一個指標，即房屋在地塊里占地的比例。在很多大城市中，房屋的占地比例約為20%-30%，依此計算，我們的公共空間可能就有60%-70%。但事實上，城市的公共空間很有限，使用方式也不盡合理。就如同“工業(yè)用地”一樣，有效的公共空間應(yīng)該在整座城市中占多少比例，這也是值得我們深思的問題。

“綠色城市化”和包容性空間

《新城市議程》中也涉及到了要“建立包容、綠色的高質(zhì)量公共空間”的理念，這將是促進社會互動包容、人類健康和福祉，以及不同族群之間經(jīng)濟文化交流的動力。未來的新城市也會推動有韌性的、集約有效的基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)劃高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和空間，盡量降低災(zāi)害帶來的風(fēng)險和影響，包括貧民區(qū)和非正式居民區(qū)的重建和更新。同時也會進一步推進貧民區(qū)與非正式居區(qū)所存在風(fēng)險的房屋改造，并加強它們抵御風(fēng)險的能力。克洛斯認為，從這一點上看，規(guī)劃設(shè)計似乎也牽涉到了中國傳統(tǒng)的周易之說，而這也是整個世界萬物和諧共處的基本準則。

克洛斯提出了一個新的概念--“綠色城市化”。一個城市不僅需要綠色排放，更需要綠色出行。而從規(guī)劃角度來看，土地綠色表面的面積在增加而不是減少，但二氧化碳的排放卻是與日俱增。如何扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，實現(xiàn)綠色排放，應(yīng)對氣候變化呢？首先應(yīng)該實現(xiàn)能源的組合，優(yōu)化能源模式，而這些綠色的能源也會促使二氧化碳排放量的降低。為了應(yīng)對氣候變化，我們也必須改變能源生產(chǎn)、消費模式，大量使用清潔能源。從規(guī)劃角度看“綠色”，規(guī)劃設(shè)計中更應(yīng)該充分考慮到綠色空間的設(shè)計問題，這是實現(xiàn)人類宜居的重要前提，也是《新城市議程》中大力提倡的理念。

中國在過去三十多年間的城市化過程值得其他國家借鑒。但就目前來看，中國城鎮(zhèn)化走的是以工業(yè)化為支撐的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路子。當(dāng)后工業(yè)經(jīng)濟時代來臨的時候，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路該去向何方？當(dāng)人工智能、機器人如春筍般不斷涌現(xiàn)的時候，知識經(jīng)濟的發(fā)展、科技的進步使企業(yè)從簡單的手工勞動轉(zhuǎn)為智能化生產(chǎn)，那些扛著包袱進入城市的人群可能會環(huán)顧左右，卻沒有發(fā)現(xiàn)自己的“立身之地”，這樣的尷尬境地，人們還會“進城”嗎？后工業(yè)化經(jīng)濟時代，城市規(guī)劃應(yīng)如何變革“手腕”推進規(guī)劃、建設(shè)、管理進程以適應(yīng)新時代需求？

針對以上問題，石楠認為，在后工業(yè)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型時期，中國城市發(fā)展中，政府的角色作用也必不可少，比如我們國家還有很多問題都屬于不同層級的政府來承擔(dān)。在這個過程當(dāng)中我們認識到，城鎮(zhèn)化的發(fā)展其實是國家治理、社會治理，或者說城市與區(qū)域治理的一個很重要的概念。

石楠指出，《新城市議程》中提出的很多關(guān)鍵觀念和中國政府現(xiàn)在推行的包括城市轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的觀點十分吻合。對于中央政府來說，如何通過制度設(shè)計使中國的城市真正實現(xiàn)從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，需要政府更多的制度支持。而對于地方政府來說，更應(yīng)該真正樹立“以人為本”的理念，那些只顧追求GDP的現(xiàn)代功利主義思路并不是我們真正需要的。尤其是現(xiàn)在，當(dāng)我們目前面臨著城市包容性不夠、外來務(wù)工人員需要平等生活、區(qū)域差異不斷擴大等問題時，如何能使《新城市議程》中的一些觀點得到真正實施，可能更加重要。而一個城市的規(guī)劃師更應(yīng)該從社會、人的角度去看待規(guī)劃工作，看待所有的建筑、街道和所有的物質(zhì)空間。

（本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“規(guī)劃中國”，經(jīng)刪減編輯，獲授權(quán)轉(zhuǎn)載。）