近期，因俄烏沖突，引發了新一輪金融制裁。

不少人說，金融制裁也是一種經濟“核彈”。

那么，這種“核彈”究竟怎么放的，為什么能夠放，放了以后是不是那么有效？

SWIFT

此次金融制裁中最受矚目的，是將俄羅斯一些銀行“踢出”SWIFT系統。

SWIFT是環球同業銀行金融電訊協會，成立于1973年5月，是國際銀行同業間的國際合作組織，總部位于比利時的布魯塞爾。SWIFT系統為各參加國開設集線中心，運營著世界級的金融電文網絡，銀行和其他金融機構通過它與同業交換電文來完成金融交易。

在這兩天里，很多人已經通過許多文章了解了過去并不熟悉的SWIFT系統。

其中的重點是，第一，SWIFT不是清算系統，而是報文系統。其不持有客戶基金或管理賬戶，無關清算、結算等業務，算是有點兒類似于服務于金融服務的國際網絡。其建立背景，是上世紀中葉以后前所未有的國際貿易水平，帶來了代理銀行服務和全球通信系統落后之間的矛盾，即當時的公共電報和電傳速度低、成本高、安全性差，無法適應國際間支付清算業務量的快速增長。SWIFT系統應運而生。SWIFT也在不斷努力推陳出新，其全球支付創新系統（GPI）已經成為跨境支付的新標準，大大縮短了國際匯款的到賬時間，只需十分鐘左右。

第二，SWIFT主要不是個公益性組織，而是個盈利性機構。是一個法人性質、經營性質的實體。其采取會員制，成員會有自己的SWIFT代碼。其決策者和股東來自于全球一百多個國家和地區，股東來自會員，由25名董事領導下的執行股東會為最高權力機構。雖然其對外宣稱是一家私營公司，但該系統在金融安全領域的作用不言而喻。因此，對SWIFT的管理與監督，比利時的國家銀行（NBB）在SWIFT的監督中起主導作用，G10的中央銀行從旁邊進行協助。

總體技術上而言，SWIFT系統干得好，也很受歡迎。其沒有強制性，主要還是靠系統“好用”，包括安全性、標準化、性能高、費用低等，現今連接著超過200多個國家和地區的11000多家銀行、證券機構、市場基礎設施和企業用戶，使其能夠相互發送和接收有關金融交易的信息，為國際社會提供支付結算服務。

美國來了

這么一看，SWIFT就是一個歐洲的“民營企業”，主要工作就是兢兢業業地為行業提供更好地服務，怎么就和金融制裁、經濟核彈等掛上鉤了呢？

應該說，在金融貿易全球化的大背景下，SWIFT設立的初衷是成為一個中立組織，不受政治影響和政府干預，只是廣泛、專業地為國際金融機構提供網絡通訊服務。而且，正是憑借其中立性和合規性原則，SWIFT系統才能成為全球最重要的國際收付清算體系信息通道，成為全球金融的神經中樞。

然而，美國來了。

二戰以后，美國的經濟、軍事實力首屈一指，其開始把非傳統安全領域的國家間博弈競爭作為大國競爭的主戰場，尤其在冷戰中運用得更為熟練。新世紀以來，美國不斷鞏固自身金融霸權地位，亦將金融制裁逐漸當作美國常態化外交手段。

“9·11事件”后，美國打著“反恐”的旗號，獲取和鞏固了SWIFT的主導權。時任總統布什根據《國際緊急經濟權利法案（IEEPA）》啟動“恐怖分子資金追蹤計劃”，授權財政部海外資產控制辦公室可以從SWIFT調取“與恐怖活動有關的”金融交易和資金流通信息。即一旦被美國列入金融制裁的黑名單，美國就可以根據目標國代碼，獲得所有的國際收付信息，追溯每一筆款項的來往，同時還能迫使SWIFT停止對被列入制裁對象的個人、企業、金融機構、國家提供服務。

SWIFT的總部設在比利時的布魯塞爾，在荷蘭阿姆斯特丹和美國紐約分別設立交換中心，并為各個成員國開設了集線中心。但美國中心實際上已經脫離了該系統成立之初的宗旨以及所謂公司治理結構，更多的是美國利用自己的支付清算中心和美元霸權的地位來控制美國紐約部分所能涉及的所有支付清算業務。

至此，我們就能夠看到今天的“金融核彈”了。

美國的“直接制裁”與“次級制裁”

事實上，美國的金融制裁還可以分為“直接制裁”與“次級制裁”。

根據美國財政部網站顯示，美國當前正在實施的針對不同國家或地區的金融制裁項目共二十多個。這是指直接制裁。

對金融機構的金融制裁，主要由美國財政部下屬海外資產控制辦公室（OFAC），進行名單動態管理。OFAC當前公布了六類制裁名單，分別是特別指定國民名單（SDN）、行業制裁識別名單（SSI）、海外逃避制裁者名單（FSE）、巴勒斯坦立法會名單（NS-PLC）、非SDN涉伊朗制裁法案名單（NS-ISA）、外國金融機構第561條款名單（CAPTA）。六類名單均涉及金融機構。其中SDN名單最為核心，制裁措施也最為嚴厲，凡是被列入SDN名單的個人或機構，均會被凍結名下的資產，并被禁止相關金融交易。當前被列入SDN名單的金融機構共三百多個，主要涉及古巴、蘇丹、伊朗、朝鮮、敘利亞、俄羅斯等國。

針對這些國家地區和機構的制裁措施主要有多種，比如目下眾所周知的“踢出SWIFT”，即迫使SWIFT停止為制裁對象提供國際結算報文服務。其他還包括對資產的，凍結在美資產；對交易的，禁止使用美元清算系統；對準入資格的，禁止在美國政府債券工具市場上的一級交易商資格、美國政府基金存放資格等；對技術的，禁止含有美國技術的產品出口給受制裁者；對人的，限制入境、凍結個人資產、禁止交易等。這些在此次對俄制裁中也基本都能夠看到。

“次級制裁”看似“次級”實則更為“霸道”，可以說是為了達到制裁效果而進行的制裁，即限制本國或第三國金融機構與制裁對象進行金融交易或提供金融服務。可謂是真正的“為了制裁而制裁”。

如果本國或第三國金融機構違反美國金融制裁決定，與制裁對象有金融往來，那么也會面臨嚴厲“制裁”，一種是被直接金融制裁，另一種就是和解并繳納巨額罰款。

我們的貨幣，你們的問題

制裁效果怎么樣？

僅從“次級制裁”來看，效果還是挺顯著的。

從2010年開始看，近十年OFAC共處罰超過180家機構，其中，處罰的金融機構數占比30%多，但罰金高達總罰金中的90%以上。當然，這只是OFAC一家的“收益”。整體罰金還包括給司法部的部分，以及一些所謂的民事賠償，比如給美國貨幣監理署（OCC）、打擊金融犯罪中心（FinCEN）和美聯儲等的。

2012年，因違反美國的制裁和洗錢法，匯豐銀行支付了19.2億美元。2014年，美國司法部宣布，法國巴黎銀行已經同意認罪，承認違反美國法律為美國實施制裁的國家轉移資金，為此將支付89.7億美元罰款。

美國金融制裁的有效性較為顯著，原因其實也很明顯，基于美國的經濟、貿易、投資、技術等方面的實力，一方面，現行國際貨幣體系仍是美元主導的體系。從結算貨幣特征來看，美元依然是國際貿易往來的主流貨幣。在SWIFT系統電文傳送業務中，美元與歐元合計占比穩定在70%以上。另一方面，美國擁有全球最為發達的金融市場體系。其擁有全球最大的債券市場、股票市場、大宗商品市場以及衍生品市場等。

此雄厚基礎與美國對全球金融基礎設施，如支付清算體系的把控有機結合，使全球金融業的共同基礎設施在一定程度上成為了美國政府的個體性政策工具。

“美元是我們的貨幣,卻是你們的問題。”這是美國前財長約翰·康納利的名言。到了今天，這句話又添上了一層新的含義。

讓人震驚也讓人抗拒

但我們知道，扔“核彈”看起來很猛，副作用也很大。金融核彈恐怕也是如此。

SWIFT系統能夠成為全球金融業的共同工具，除了技術過硬，其中立性至關重要。正因為其成立之初沒有什么政治意涵，才能在市場中發揮更加重要的作用。

而當下，在美國國內政治和所謂“長臂管轄”等法律領域“擴展”的裹挾下，SWIFT系統已經與政治捆綁得愈加緊密，就像是通過金融工具和市場優先性來實施“長臂管轄”的其他金融類“抓手”一樣。

其“效果”令世界震驚的同時，也令世界抗拒。

比如說，美國利用種種優勢來掌控全球所有金融信息和情報的行為，是正當的嗎？并且利用其掌握的這些金融信息和情報進行所謂“制裁”，是正當的嗎？美國多次采取單邊的繞過SWIFT歐洲董事會公司治理結構進行的制裁，是正當的嗎？有些聯合國安理會提出的制裁決議，實體法上雖然看上去正當，但具體過程中的程序和證據法正當性并不具備，在次級制裁中表現得非常明顯，針對中國華為也是一例。

我們常說，美聯儲相當于世界的央行。這句話在過去并不帶有太多的傾向性色彩。但如果“美元”和政治聯系得太過緊密，不再只是貨幣政策工具而已經成為政治政策工具呢？

在此形勢下，俄羅斯打造了金融信息傳輸系統SPFS。中國有了CIPS，即人民幣跨境支付系統。歐洲也有了INSTEX系統。歐元產生，本身也是對美元的一種挑戰。而歐盟也在研究制定獨立于美元的支付系統，以保護歐洲企業免受美國對伊制裁等的影響，這一提議由德國發起，并得到了法國和英國的支持。

當然，目前還沒有哪個系統能夠對現有金融系統進行替代。

但當技術性問題與政治性問題結合得太過緊密，這是機遇，還是挑戰？是鞏固的開始，還是崩塌的預兆？

后記

當我們說金融制裁的時候，不得不提到“美元霸權”。其問題或有兩面性，其優勢在于，太好用了。其劣勢也在于，太好用了。

（作者萬喆為經濟學家，澎湃新聞特約評論員）