醞釀長達數年的油氣體制改革方案終于出爐。據新華社5月21日晚間消息，近日，中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（下稱《意見》），明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。電力改革和油氣改革是當前能源改革中最“難啃”的兩塊硬骨頭。自2015年3月新一輪電改方案下發后，油氣改革方案何時出臺及所涉內容愈加成為能源行業關注的焦點。

值得注意的是，《意見》明確提出，在保護性開發的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。此外，分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。這意味著，業內頗具爭議、遭到大型油氣央企抵制的管道獨立開弓沒有回頭箭。

業內分析人士對澎湃新聞（www.kxwhcb.com）表示，從目前已經公開的《意見》內容表述來看，市場開放的認識得到統一，但依然缺乏具體的實施細則和時間表。未來有哪些具體規則需要改、如何改，政策層面尚不明確。

分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開

《意見》強調，深化石油天然氣體制改革要堅持問題導向和市場化方向，體現能源商品屬性；堅持底線思維，保障國家能源安全；堅持嚴格管理，確保產業鏈各環節安全；堅持惠民利民，確保油氣供應穩定可靠；堅持科學監管，更好發揮政府作用；堅持節能環保，促進油氣資源高效利用。

據澎湃新聞了解，油氣體制改革自2014年起便開始醞釀，2015年年底才最終成稿上報，此后幾易其稿。官方文件中，油氣體制改革屢屢與電力體制改革被同時提及。

今年的政府工作報告明確提出，深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。抓好電力和石油天然氣體制改革，開放競爭性業務。今年4月，經李克強總理簽批，國務院批轉了國家發改委《關于2017年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中提及，加大電力、油氣等重點行業改革力度。

油氣與電力體制改革之所以是能源改革的“深水區”，是由于這兩個領域長期存在行政壟斷，一旦動刀，牽一發而動全身。由于種種原因，中國油氣行業形成了上下游一體化的國家公司經營模式。此外，現行的以國家定價為主的定價機制，無法準確反映國內市場的真實供求關系與成本變化。

以壟斷程度最高的上游環節為例，一直以來，國內具有探礦權和采礦權資質的企業只有中石油、中石化、中海油和延長石油，“占地盤”、“圈而不探”現象突出。

從《意見》來看，上游領域改革是此次油氣體制改革的核心內容之一。《意見》部署的八大重點改革任務中，第一點便提及：完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續保障能力。實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環保等資質管理，在保護性開發的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。

油氣管網獨立是此輪油氣改革的重頭戲。長久以來，業內對于改革的共識是，中游必須首先實現管網獨立，否則市場化缺乏必要基石。數據顯示，中國油氣管道總里程已達12萬公里，主干油氣網處于中石油、中石化、中海油被高度壟斷經營。其中，中石油運營著全國約70％的原油管道及約90％的天然氣管道。

《意見》明確，改革油氣管網運營機制，提升集約輸送和公平服務能力。分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。

下游環節，《意見》提出，深化下游競爭性環節改革，提升優質油氣產品生產供應能力。制定更加嚴格的質量、安全、環保和能耗等方面技術標準，完善油氣加工環節準入和淘汰機制。提高國內原油深加工水平，保護和培育先進產能，加快淘汰落后產能。加大天然氣下游市場開發培育力度，促進天然氣配售環節公平競爭。

上述幾點意見，均為長期以來市場改革呼聲較高的領域。中國石油經濟技術研究院發展戰略研究所研究員張衛忠表示，近年來，推進干線管道獨立、管輸和銷售分離、民營企業公平接入等呼聲很高，此次《意見》也明確了這一改革方向。《意見》提出分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，這是比較穩妥的，符合當前中國油氣行業的實際。

但亦有市場人士對澎湃新聞提出擔憂，“《意見》給人的總體感覺是緊迫性不強，市場在具體運營過程中仍然需要繼續摸索。個人感覺，在地煉的進口原油管理政策之后，就沒有再看到令人眼前一亮的政策落地了。”

完善成品油價格形成機制，發揮市場決定價格的作用

在定價機制上，《意見》提出，改革油氣產品定價機制，有效釋放競爭性環節市場活力。完善成品油價格形成機制，發揮市場決定價格的作用，保留政府在價格異常波動時的調控權。推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制。依法合規加快油氣交易平臺建設，鼓勵符合資質的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價格。加強管道運輸成本和價格監管，按照準許成本加合理收益原則，科學制定管道運輸價格。

但具體到現有的成品油定價機制存在哪些不足、須從哪些方面著手完善，《意見》的現有公開資料并未披露。

完善油氣儲備體系，提升油氣戰略安全保障供應能力。建立完善政府儲備、企業社會責任儲備和企業生產經營庫存有機結合、互為補充的儲備體系。完善儲備設施投資和運營機制，加大政府投資力度，鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營。建立天然氣調峰政策和分級儲備調峰機制。明確政府、供氣企業、管道企業、城市燃氣公司和大用戶的儲備調峰責任與義務，供氣企業和管道企業承擔季節調峰責任和應急責任，地方政府負責協調落實日調峰責任主體，鼓勵供氣企業、管道企業、城市燃氣公司和大用戶在天然氣購銷合同中協商約定日調峰供氣責任。

今年全國兩會期間，國家發改委副主任、國家能源局局長努爾·白克力在接受媒體采訪時曾透露，油氣體制改革方案發布實施后，國家發改委和國家能源局將研究制定勘探開采、管網運營等方面配套文件，以及綜合改革試點方案和專項改革實施方案，積極穩妥開展試點工作。