黨的十八大以來，“黨內法規(guī)”日益成為黨和國家政治生活中的一個關鍵詞。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《四中全會決定》）指出：“黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障?！薄端闹腥珪Q定》站在“管黨治黨”與“建設社會主義法治國家”的戰(zhàn)略高度，提出了“加強黨內法規(guī)制度建設”的總體要求；同時，突出了黨內法規(guī)制度建設的重點工作，即“完善黨內法規(guī)制定體制機制”、“加大黨內法規(guī)備案審查和解釋力度”、“形成配套完備的黨內法規(guī)制度體系”。

特別需要指出的是，《四中全會決定》將“法律規(guī)范體系”和“黨內法規(guī)體系”并舉，使之作為社會主義法治體系的有機構成部分。這一新的提法引發(fā)了人們對國家法律和黨內法規(guī)關系的持續(xù)爭論。

對這一問題，《四中全會決定》實際上已經(jīng)給出了一些解答。在提到堅持黨的領導時，該決定指出，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨”。在提到黨的紀律時，該決定指出，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”。在提到黨內法規(guī)制度建設時，該決定指出，“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調”。2015年5月，王岐山在浙江省調研時指出，“把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿”。2016年1月，習近平在十八屆中央紀委六次全會上強調，“把紀律建設擺在更加突出位置，堅持紀嚴于法、紀在法前”。2016年12月，習近平就加強黨內法規(guī)制度建設強調，“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”。

這些命題的提出對全面從嚴治黨和全面推進依法治國具有重要的意義。對黨的這些重要主張，需要結合國家的法治實踐和黨的制度建設實踐予以體系地把握。

一、黨內法規(guī)的名與實

隨著“黨內法規(guī)”的用法頻繁出現(xiàn)于公共領域，尤其是《四中全會決定》將黨內法規(guī)與國家法律并舉，使之作為社會主義法治體系的有機構成部分，許多人開始擔心這個概念會使黨內法規(guī)混同于國家法律，甚至會損害國家法律的權威。

事實上，“黨內法規(guī)”的用法由來已久。早在1938年，毛澤東就已經(jīng)使用“黨內法規(guī)”一詞。他在《論新階段》一文中提出：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動?！薄八捻椉o律”包括個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央。相較于這些原則，黨內法規(guī)要更詳細（具體）一些，在很大程度上屬于規(guī)則。此后，“黨內法規(guī)”的說法又不斷出現(xiàn)在黨的重要會議上或領導人的講話中。

因此，今天繼續(xù)使用這一概念，具有一定的歷史正當性；相反，如若棄用這一概念，改為“黨內規(guī)范”、“黨的紀律”等提法，未必能更準確描述黨的制度實踐。

實際上，黨內法規(guī)和國家法律在概念上的區(qū)別是很明顯的。黨內法規(guī)是黨內的規(guī)矩，國家法律是全社會的規(guī)矩。黨內法規(guī)上的人的形象是黨內的人（黨員），國家法律上的人的形象是國家之內的人。所以，黨內法規(guī)的適用是屬人的，而國家法律的適用通常是屬地的。

當然，這種區(qū)別并不意味著二者互相隔絕，因為黨內的人恰恰也處于國家之內?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》（以下簡稱《黨章》）規(guī)定，黨員有義務“模范遵守國家的法律、法規(guī)”。擔心黨內法規(guī)混同于國家法律的人往往站在“國法”的立場上考量黨內法規(guī)。其實，我們稱之為黨內“法”規(guī)，并不意味著它就是國法意義上的“法”。這種概念用法與“國際法”具有相似的處境：雖然國際法被稱為“法”，但它是不是“法”，這個問題在法律理論上仍然充滿了爭議。然而，這并不妨礙人們約定俗成地使用“國際法”這一用語。

有人提出了“黨內規(guī)范”、“黨的紀律”等替代用語，這些概念未免太過寬泛。《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第2條規(guī)定，本規(guī)定適用于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作。可見，在黨內，并不是所有具有規(guī)范屬性的規(guī)矩都可以稱作黨內法規(guī)，至少還有一部分被稱為規(guī)范性文件。二者的不同在《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第5條中規(guī)定得很清楚：黨內法規(guī)的內容應當用條款形式表述，不同于那些不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等一般規(guī)范性文件。這個條款在形式上將二者區(qū)隔開了。這就像在國家層面，國務院既可以制定行政法規(guī)，也可以發(fā)布決定。所以，用“黨內規(guī)范”、“黨的紀律”替代“黨內法規(guī)”未必合適。

在國家法律的層面，將全國人大或全國人大常委會制定的規(guī)范（在狹義上）和所有的法律規(guī)范（在廣義上）稱為“法律”已經(jīng)給日常的語言使用造成了不少困擾，在黨內進行制度建設時，應該盡量避免這種情況。

黨內法規(guī)和國家法律不是同種性質的事物，強行將二者統(tǒng)一于“法”——例如將黨內法規(guī)當作“軟法”、將國家法律當作“硬法”——是不必要的，在理論上也不能自足。就黨內法規(guī)來說，它是中國共產(chǎn)黨自我承諾的結果。這種自我承諾不僅僅表現(xiàn)為黨的自我約束，更體現(xiàn)為對一定的政治和道德理想的追求。黨內的規(guī)矩通過政治教育和政治動員，依靠黨員的政治認同、領導人的超凡魅力以及具有強制性的紀律手段來貫徹落實。就國家法律來說，它最初產(chǎn)生于人們對于秩序和安全的需求。它不一定與道德或理想相結合；只要人們秉持“己所不欲，勿施于人”的原則行事，通常不會逾越法律的要求。

二、黨內法規(guī)和國家法律并行不悖

1949年以后，在相當長的一段時期內，黨的政策在國家的政治生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。1949年中共中央發(fā)布的《中央關于廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區(qū)司法原則的指示》指出：“人民的司法工作不能再以國民黨的《六法全書》作依據(jù)，而應該以人民的新的法律作依據(jù)。在人民的新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，則應該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領、法律、命令、條例、決議作依據(jù)?！?/p>

實際上，不只是司法工作，在國家政治生活的其他方面，黨的政策也是必不可少的。新中國成立初期，百廢待興，法律的制定同樣需要一個過程。有論者指出，從1949年至1979年的30年間，對涉及民生的重大問題，由國家制定、頒布正式法律加以解決、推行的，包括《婚姻法》《農業(yè)稅條例》等，總數(shù)僅為個位數(shù)。隨著社會功能分化，法律系統(tǒng)逐漸分出，其相對于政治系統(tǒng)的獨立性不斷加強，法律在國家和社會治理中所扮演的角色越來越重要。早在1986年，鄧小平就強調：“黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。”

十八屆四中全會更是以“全面推進依法治國”為主題，對法治體系和法治國家的建設作出了總體規(guī)劃。《四中全會決定》在談到“依法執(zhí)政”時指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨?！边@些論斷對國家法律和黨內法規(guī)的關系的認識是清楚的：國家法律和黨內法規(guī)首先要分開。

不少論者從制定主體、表現(xiàn)形式、制定程序、適用范圍、實施保障等方面論述了國家法律和黨內法規(guī)的區(qū)別。除此之外，還有幾點需要注意：

第一，國家法律的用語一般要求準確、規(guī)范。正因為此，有法學家將法律規(guī)則稱為“確定性命令”，而且，法律往往使用的是從生活現(xiàn)實中抽象出來的概念。黨內法規(guī)的用語則未必如此。例如，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規(guī)定：“黨內不準搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿諛奉承?！痹偃纾吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準則》規(guī)定：“堅持崇廉拒腐，清白做人，干凈做事?！边@些用語平實、通俗，貼近生活，容易被黨員干部所理解。

第二，國家法律必須公布。公布是法律制定過程的必要環(huán)節(jié)；法律如果不公布，則不能生效。法律為所有的社會成員共同遵守，所以應該向所有人公開。這已經(jīng)成為法治的基本要求之一。《立法法》對于各種法律的公布程序作出了詳細的規(guī)定。黨內法規(guī)則未必如此。從理論上說，黨內法規(guī)適用于黨組織與黨員，并不需要對所有人公布。《制定條例》規(guī)定，黨內法規(guī)經(jīng)批準后一般應當公開發(fā)布。這意味著，在某些情況下，黨內法規(guī)可以不公開發(fā)布。

第三，國家法律必須具有穩(wěn)定性，只有穩(wěn)定的法律才能帶來可預期的法律關系，因此，國家法律不能朝令夕改。這意味著，法律應該滿足成熟的要求，盡量避免試行、暫行等規(guī)定。黨內法規(guī)在一定程度上帶有政策的性質，可能隨著政治情勢和政治任務的改變而改變，因而具有一定的靈活性?！吨贫l例》第24條規(guī)定：“實際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內法規(guī)，可先試行，在實踐中完善后重新發(fā)布。”

黨內法規(guī)和國家法律的并行不悖尤其體現(xiàn)在黨紀和國法的關系上。在當前反腐敗工作深入持續(xù)開展的背景下，尤其需要重新梳理黨紀和國法的關系。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《處分條例》）2015年進行了修改，這次修改的一個指導思想是“紀法分開”。有學者指出，在舊《處分條例》的178條規(guī)定中，有70多條規(guī)定與《刑法》等國家法律重復，如破壞社會主義經(jīng)濟秩序行為、失職瀆職行為、侵犯公民權利的行為、妨害社會管理秩序的行為等條款。這次修改將這些規(guī)定全部予以剔除。修訂后的《處分條例》突出了黨紀的特殊性質，在黨紀和國法的區(qū)分上也更加明晰。

《處分條例》第30條規(guī)定：“黨員受到黨紀追究，涉嫌違法犯罪的，應當及時移送有關國家機關依法處理。需要給予行政處分或者其他紀律處分的，應當向有關機關或者組織提出建議?！庇纱?，黨規(guī)規(guī)定的紀律處分和法律規(guī)定的法律責任（刑罰、行政處分、其他紀律處分）是分開的，可能同時追究。例如，《處分條例》第27條規(guī)定：“黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分?！备鶕?jù)這條規(guī)定，黨員有貪污賄賂、失職瀆職等行為，構成犯罪的，承擔刑事責任，同時，行為人還應接受撤銷黨內職務等紀律處分。黨紀不能替代國法，反過來說，國法也不能替代黨紀。

在當前黨內法規(guī)建設的實踐中，一些黨內法規(guī)在調整對象方面存在“外溢”的情況。《制定條例》第2條規(guī)定：“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱?！边@個條款將黨內法規(guī)的調整對象限定為黨員和黨組織，不包括黨外的個人和組織。這一點與原《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》第2條的規(guī)定是一致的。然而，在實踐中，有些黨內法規(guī)的規(guī)范對象已經(jīng)超出了黨員和黨組織的范圍。例如，《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》所涉及的領導干部除了包括黨的領導干部，還包括人大、行政、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機關，人民團體、事業(yè)單位中的領導干部以及大中型國有企業(yè)中的領導人員?！饵h政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》適用范圍除了黨的機關，還包括人大、行政、政協(xié)、審判、檢察等機關，工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體以及參照公務員法管理的事業(yè)單位。

為了緩解這種“溢出”效應，這兩個規(guī)定都采取了“聯(lián)合發(fā)文”的形式，即由中辦和國辦印發(fā)。這種做法雖然比較便宜，但與黨內法規(guī)的定位不符，也與《制定條例》的規(guī)定有所出入。未來在黨內法規(guī)建設的過程中，應該盡量避免黨內法規(guī)的直接約束力覆蓋黨外的人和組織。對于黨紀中雖有規(guī)定但可以通過國家法律進行規(guī)范的，盡量通過國家法律來體現(xiàn)。尤其是，應該盡量避免黨政聯(lián)合制定、發(fā)布黨內法規(guī)的做法。

三、國家法律高于黨內法規(guī)

法治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式。我國《憲法》第5條第4款規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！卑凑諔椃ǖ囊?，要像其他的組織一樣，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也必須以憲法和法律作為自己的活動準則?！饵h章》在“總綱”部分也規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”

《黨章》以黨內根本大法的形式規(guī)定了黨受憲法和法律約束。因此，黨制定黨內法規(guī)的活動也必須遵守憲法和法律?！吨贫l例》第7條將“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規(guī)定”作為制定黨內法規(guī)應當遵循的原則之一?！吨醒朦h內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》也提出，黨內法規(guī)的制定工作的基本要求之一是“憲法為上、黨章為本”。所謂“憲法為上”，是指“以憲法為遵循，保證黨內法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統(tǒng)一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內活動，認真履行黨內的各項職責和義務”。所謂“黨章為本”，是指“以黨章為根本，按照黨章確定的基本原則、要求和任務，推進黨內法規(guī)制定工作?！?/p>

黨的十八大以來，黨內法規(guī)體系的建設工作明顯加快。在過去的四年中，黨中央出臺或修訂的黨內法規(guī)超過50部，超過現(xiàn)行150多部中央黨內法規(guī)的三分之一。從2012年6月起，中共中央部署開展了黨的歷史上首次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。從新中國成立到2012年6月，中央出臺的文件總計超過2.3萬件，其中，規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件共1178件。經(jīng)過清理，在1178件中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止。在這些文件中，有不少文件是因為與憲法和法律不一致而被清理，如上世紀五六十年代一些關于刑事案件處理程序的規(guī)定。

國家法律和黨內法規(guī)的不一致，不僅會影響全面依法治國的落實，而且會影響全面從嚴治黨的推進。因此，《四中全會決定》提出：“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調?！边@里提出的“協(xié)調”主要針對的就是當前存在的黨內法規(guī)和國家法律不一致的問題。

保證黨內法規(guī)和國家法律的協(xié)調的重要舉措之一，就是加強黨內法規(guī)的備案審查。1990年，中共中央辦公廳曾經(jīng)發(fā)布過《關于黨內法規(guī)備案工作有關問題的通知》。這個通知只有簡略的三條，非常原則地規(guī)定了黨內法規(guī)的備案工作。2013年，中共中央公布了《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》），對于黨內法規(guī)以及規(guī)范性文件的備案工作作了比較詳細的規(guī)定。按照這個規(guī)定，中央辦公廳承辦黨內法規(guī)的備案工作，具體事務由中央辦公廳法規(guī)工作機構辦理。中央辦公廳對報送中央備案的黨內法規(guī)進行審查時，審查的一個主要方面是“是否同憲法和法律不一致”。審查發(fā)現(xiàn)黨內法規(guī)與憲法和法律不一致的，中央辦公廳法規(guī)工作機構經(jīng)批準可以建議制定機關自行糾正，制定機關應當在30日內作出處理并反饋處理情況，逾期不作出處理的，中央辦公廳提出予以糾正或者撤銷的建議，報請中央決定。

相較于《中共中央辦公廳關于黨內法規(guī)備案工作有關問題的通知》，《備案規(guī)定》在體制上更加完善，在機制上更加具有可操作性。備案審查可以對黨內法規(guī)的合法性進行事先控制；但如果黨內法規(guī)在實施過程被發(fā)現(xiàn)有合法性問題的，《備案規(guī)定》并不能起到糾正作用。在目前的黨內法規(guī)制度體系中，也缺乏黨內法規(guī)的事后監(jiān)督機制，將來需要補齊這個制度上的“短板”，才能充分保證黨內法規(guī)與憲法、法律保持一致。

四、黨內法規(guī)嚴于國家法律

理解黨內法規(guī)的嚴格性，首先應注意中國共產(chǎn)黨對自己的定位。《黨章》開篇聲明：中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊?！皟蓚€先鋒隊”體現(xiàn)了黨對先進性的追求。

這種先進性尤其體現(xiàn)在它的“與時俱進”：始終代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表中國先進文化的前進方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益。在歷史上，黨正是依靠堅強的組織性、嚴格的紀律性等取得了革命的勝利。在社會主義建設的新時期，黨需要進一步強化這些傳統(tǒng)，并以制度化的方式將它固定下來。按照《黨章》的規(guī)定，黨員幾乎沒有個人的利益，在黨和人民的利益面前，個人利益是微不足道的。黨員獻身于黨和人民的事業(yè)以及共產(chǎn)主義的最高理想。這些都在入黨宣誓時予以承諾。因此，黨員不能滿足于做一名普通的公民，而應該追求崇高的理想、高尚的人格、純潔的黨性。這些顯然都超越了國家法律所能提出的要求。

就目前來看，以《黨章》為核心的黨內法規(guī)主要包括六類：黨的思想建設、黨的組織建設、黨的隊伍建設、黨的作風建設、反腐倡廉建設、黨內工作程序。黨的思想建設實際上是在一定的世界觀的指導下，使全黨在思想上、政治上保持高度一致和先進性。例如，黨的指導思想馬克思主義是唯物主義的，是無神論的。因此，黨員不能信仰宗教。因此，黨內法規(guī)已經(jīng)超越了單純對行為的調整，而觸及了黨員的內心和靈魂，這是國家法律所不能勝任的。在這一點上，黨內規(guī)范的調整力度顯然更大。它不僅要求黨員在行動上與黨保持一致，而且要求黨員在思想上與黨保持一致。

另外，黨的作風建設、反腐倡廉建設中的許多內容都關涉黨員的道德和修養(yǎng)。例如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第127條規(guī)定：“與他人發(fā)生不正當性關系，造成不良影響的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。”黨內法規(guī)禁止黨員“與他人發(fā)生不正當性關系”，國家法律對此并不予以規(guī)制。再如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》規(guī)定，黨員堅持尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節(jié)約；黨員堅持吃苦在前，享受在后，甘于奉獻；黨員領導干部廉潔齊家，自覺帶頭樹立良好家風，等等。嚴格來說，這些規(guī)定都帶有強烈的道德意味，是對黨員的道德修養(yǎng)的規(guī)訓。與之相反，國家法律通常不會觸及這些領域。所以，黨內法規(guī)對黨員提出的要求比國家法律更高。

黨內法規(guī)甚至將那些在國家法律看來應該交由個人自由決定的領域也納入了調整范圍，并通過強有力的實施機制予以貫徹落實。人們常說，法律是最低限度的道德。如果這個說法成立的話，國家法律和黨內法規(guī)的區(qū)別似乎可以用“義務的道德”和“愿望的道德”這對區(qū)分來闡釋。義務的道德是從最低要求出發(fā)，規(guī)定了社會生活的必需條件，確立了使有序社會成為可能或者使有序社會得以達致其特定目標的基本規(guī)則。國家法律是義務的道德的體現(xiàn)。愿望的道德是指善的生活的道德、卓越的以及充分實現(xiàn)人之力量的道德。這種道德下的行為指的是“人在發(fā)揮最佳可能性的時候能夠做出的行為”。黨內法規(guī)更加指向愿望的道德。

黨內法規(guī)嚴于國家法律，不僅體現(xiàn)在黨紀嚴于國法，而且體現(xiàn)在黨紀先于國法，即“要把紀律挺在前面”。由于黨紀嚴于國法，所以，違反國法的行為一定是違反黨紀的行為；反過來說，違反黨紀的行為則不一定是違反國法的行為。例如，“參加迷信活動”在黨紀的層面會被追究責任，而在國法的層面則不予評價。因此，黨員的某些行為即使不違反國法，但由于不符合黨對自己的定位和黨的先進性而難以逃脫黨紀問責所形成的更嚴密“法網(wǎng)”。

黨紀先于國法，具有“防微杜漸”的功能指向。黨紀在法律底線之前為黨員劃定了一條紀律底線，在錯誤的行為萌發(fā)時便介入治理，防止“小錯”發(fā)展成為違法犯罪，造成更加惡劣的影響。黨紀的前置可以在源頭上切斷黨員違法犯罪產(chǎn)生的途徑，防患于未然。鑒于黨紀的這種“兜底”作用，在今后黨內法規(guī)建設的過程中，對國家法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的事項，可以引入黨內法規(guī)，以發(fā)揮適當?shù)囊?guī)范作用。

五、黨內法規(guī)和國家法律的銜接

雖然黨內法規(guī)和國家法律在功能上相互區(qū)分，各有所長，但二者仍然有可能內在地統(tǒng)一起來，成為社會主義法治體系的重要構成部分。這個統(tǒng)一的基礎就是黨的領導。

國家法律體系和黨內法規(guī)體系的建設共同服務于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。所謂國家治理體系，指的是“在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排?！彼^國家治理能力，指的是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”。依法治國和依規(guī)治黨的實質是將黨和國家的各項事業(yè)納入法治的軌道，通過制度化的方式管理各方面的事務，將制度上的優(yōu)勢轉化為管理的效能。

黨內法規(guī)和國家法律在價值取向上的一致性，還體現(xiàn)為國法和黨規(guī)都以“憲法為上”。憲法是一個國家法律體系的基礎，處于法律秩序層級結構的頂點。違反憲法的法律，將會失去法律效力。黨內法規(guī)也必須與憲法保持一致，否則，黨內法規(guī)的規(guī)范效力也會受影響。無論是國家法律，還是黨內法規(guī)，都必須以憲法為遵循，體現(xiàn)作為社會共識的憲法價值和精神。

實際上，黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。自20世紀80年代以來，黨政分工的改革不斷走向深化。黨內法規(guī)和國家法律的適度區(qū)分和功能互補，要求黨內法規(guī)和國家法律銜接互動，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨內法規(guī)尤其應該在黨的領導的“核心領域”建立與國家法律相銜接的制度。在這些方面，有的制度已經(jīng)形成，有的尚付之闕如。例如，國家機關的組織法、選舉法等相關法律規(guī)定了領導人員的產(chǎn)生辦法，但是這些領導人員是如何被黨組織推薦、如何被提名的，組織法和選舉法等法律并無規(guī)定?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》即填補了這一制度上的空位，并落實了“黨管干部”的原則。再如，為了使黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，黨內法規(guī)應該規(guī)定執(zhí)政黨向國家機關提出立法建議的工作機制。這些黨內制度有待進一步形成。

實現(xiàn)黨內法規(guī)與國家法律的銜接，必須加強黨內立法部門與國家立法部門之間的溝通協(xié)調，形成常態(tài)化的工作機制。

第一，在立法前，黨內的法規(guī)工作機構、人大的法律工作機構、政府的法制工作機構應當定期交流、通報情況，研究哪些事項需要由黨內法規(guī)來規(guī)定，研究哪些事項需要黨內立法與國家立法通力協(xié)作和配合解決，開展對需要黨內法規(guī)和國家法律共同調整的問題的立法調研和論證。

第二，完善黨內法規(guī)起草過程中的征求意見程序。《制定條例》第19條中規(guī)定：“黨內法規(guī)草案形成后，應當廣泛征求意見?！睂φ髑笠庖姷姆秶?，《制定條例》并沒有規(guī)定向國家立法部門征求意見。但是，對需要黨內法規(guī)和國家法律共同發(fā)揮作用的領域，例如，黨政機關公共權力行使、黨政領導干部從政行為、黨風廉政建設等方面的責任和分工，為了保證黨內法規(guī)與國家法律相銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃黨內法規(guī)和國家法律兩種方式和手段，可以征求國家立法部門的意見。

第三，建立健全黨內法規(guī)和國家法律在立法后的實施評價、備案審查和定期清理機制。應通過立法后的實施評價，及時發(fā)現(xiàn)并彌補黨內法規(guī)銜接國家法律的制度空缺，或者及時修改與國家法律不相匹配的黨內法規(guī)；通過備案審查，及時糾正黨內法規(guī)與國家法律不一致的問題，保證黨內法規(guī)和國家法律的融貫與協(xié)調；通過定期清理，適時將不符合黨內法規(guī)定位的黨內規(guī)定轉化為國家法律，及時將落后于時代和政治情勢的黨內規(guī)定廢止。

（本文原刊于《中國法律評論》2017年第2期，原題：“黨內法規(guī)與國家法律關系的再闡釋”。略去注釋，正文經(jīng)重新編輯，并有一定簡化。經(jīng)授權刊用。）