隨著社會經濟快速發展及城市空間結構不斷拓展優化，城市公共交通運營環境和市民出行需求顯現新變化，城市公共交通系統面臨新的機遇與挑戰。

一方面，在“公交優先”發展政策的指引下，在“公交都市”創建的目標導向下，中國各城市不斷加強公共交通設施投入，推進城市公共交通改革發展，初步形成了以大中運量公交為骨架，地面公交為主體，公共自行車及慢行交通為延伸的城市公共交通系統；但另一方面，公共交通資源整合不足、內部競爭加劇、整體運行效率低下，導致公交系統服務承載力不足，公交分擔率提升緩慢。

究其根源，是廣覆蓋、多模式、一體化的公共交通體系尚不成熟，公共交通系統服務水平難以滿足多樣化出行需求，以需求為導向的公共交通系統尚未建立。其中公交支線系統作為公共交通體系中重要一環，對解決公交網絡覆蓋深度不足、骨干公交銜接需求增大、最后一公里接駁不完善等問題，有著重要意義。

隨著諸多城市軌道交通大力發展，傳統地面公交客流下降成為新常態，要求加快以需求為導向的公交系統供給側改革，面向全民出行需求，構建包括社區循環公交、地鐵接駁公交、樓宇公交、全域公交等多元化公交服務模式。

同時，圍繞城市街區道路網結構改革，響應中共中央、國務院在《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干建議》中提出的“窄馬路、密路網、開放街區”的城市道路布局理念，深入開展公交支線網絡規劃設計，完善城市公共交通系統一體化銜接，不斷提升公共交通服務水平，將成為今后各城市公共交通發展的重要熱點內容之一。

國內外發展經驗借鑒

縱觀國外城市發展經驗，優先建設多模式、高品質、一體化的公共交通系統是支撐城市交通健康發展，滿足居民多樣化出行需求的關鍵。

1、庫里蒂巴。作為發展中國家公交都市的典范，庫里蒂巴不僅首創城市快速公交系統（BRT），并將其成功與城市空間結構、城市用地開發良好互動，創造了成功的BRT優秀案例。同時，其多層次、多模式、多元化的公共交通系統，也是公交都市創建成功的關鍵。除骨架BRT線路外，還包括大站快線、區際線、區內線、駁運線以及校巴、醫巴、殘巴（特別是殘疾學生專用)）等十多種各色公交線路與配套車輛。充分考慮了不同區域、不同走廊、不同人群等對公交運量、速度、票價等不同的服務要求。

庫里蒂巴多元化的公交線路及車輛配置。

同時，香港、新加坡、臺北、首爾等，作為上世紀80年代崛起的亞洲四小龍城市，在城市公共交通發展方面亦值得借鑒。

2、首爾。首爾在2002-2004年圍繞軌道建設開展了地面公交線網優化整合方案，將公交線路按功能分層級，并用車輛顏色區分，形成了“干線、支線、循環線及遠郊區線”的多層次公交線網系統，同時開展社區公交（community shuttle bus）線路規劃，配備小型公交車輛或廂式車，設有固定路線、服務時間、班次和收費，結合公交樞紐建設，重點接駁骨架公交線路，逐步建立公交接駁支線系統。

首爾、香港多層次的公交線路及車輛配置。

3、新加坡。新加坡常規公交共計360多條，運營公共汽車5120輛，其中常規公交線路287條，包括快線、干線、支線及社區公交，特色公交76條涵蓋直通巴士、高峰短途巴士、優質巴士、跨境巴士等，同時為進一步滿足多樣化出行需求，提供一系列私營巴士服務，例如校巴、租賃巴士、游覽巴士等。通過提供多樣化的公交服務、改善換乘環境、出臺換乘優惠政策、推進路權優先等一系列舉措，保障了城市公共交通客運量穩步增長。

新加坡歷年公共交通客流量變化及盛港新城綜合換乘站。

新加坡常規公交分類及功能一覽表。

4、香港。提供公共型小巴及八種非專營巴士服務，以全方面覆蓋居民出行需求。其中公共小巴主要接駁集體運輸，綠色專線小巴設有固定線路，紅色專線小巴則不設固定的路線、班次和收費，用于緩解繁忙時段交通壓力。非專營巴士則主要在高峰開行，服務專營巴士未覆蓋區域，提供學生、游覽、酒店、通勤、傷殘、定制線路等多樣化服務。

香港非專營巴士及公共型小巴功能定位。

另外，隨著城市建設及軌道交通快速發展，北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津、武漢、南京等多個城市相繼開展了公交支線網絡建設。2010年6月，北京市首條微循環線路開通運營，經過五年發展，已達60條；繼北京之后，上海市于2011年3月開通運營首條“最后一公里”公交線路1001路，同年制定《“最后一公里”公交線路客運服務規范（試行）》，至2016年底發展線路近200條。

結合國內外城市發展實踐，城市公交支線發展經驗主要總結為：

第一，功能定位明確。公交支線網絡是公共交通系統重要組成部分，是提升公交網絡可達性及覆蓋性的重要層級；

第二，配套設施到位。公交支線的開辟，需要城市道路網結構優化、公交首末站與停靠站設施的配套支持；

第三，運營方式靈活。優化線路運營服務手段、豐富車輛運能配置等，是支撐公交支線網絡的準點運營；

第四，需求導向設計。相比骨架線路注重“通”，公交支線網絡更注重“達”，其線路運營成功的關鍵因素之一，在于對乘客的共性需求與個性需求的整合把握。

南京公交支線發展回顧

1、“3字頭”公交支線的興衰

2000年開始，為配合市政府整治“三小車”和“摩的”工作開展，南京市開通了一批“3”字打頭的公交支線線路，配套8米以下的公交車輛，重點覆蓋主城區內有效寬度不足8米的城市道路，用以填補常規公交線路無法覆蓋的小街小巷。成賢街、張家衙、馬路街、三條巷、西橋、司背后等一批街坊道路陸續被公交線路覆蓋。

至2006年地鐵1號線開通前后，經過六年多發展，開通公交支線近18條，讓不少居住在深街窄巷里的市民感受到了公共交通便捷。但隨著城市建設發展，“公交支線”的概念逐漸模糊甚至“變味”，一部分支線，如303路、304路、317路等，受限于路邊停車、機非混行等原因被迫改線或撤銷，導致堂子街、馬路街、西橋等一批街坊支路，重新成為公交覆蓋空白區域。

其中304路作為第一批支線公交，原線由夫子廟始發，途徑成賢街小吃街、太平南路商業街，經過夫子廟至城南的老門東，是主城內一條串聯小街小巷的休閑旅游性公交線路，但因近年來機動化快速發展、路邊停車嚴重、機非混行干擾等原因，被迫多處改線至主干道路行駛，丟失了原線最重要的填補街巷功能。

南京304路公交支線發展歷程。

而另一部分支線，如301路、302路、306路，因線路不斷延長、客流持續增長、道路拓寬等原因，均改用了10米以上大型車輛，在線路功能、運營服務等方面均向常規線路靠攏。城市道路結構缺失，道路通行條件受限、運營調度管理缺乏創新等，均導致南京市3字頭公交支線的功能逐步弱化，后續開通的線路均向仙林、馬群等主城外圍片區輻射，一度興盛的公交支線日漸萎縮。

南京馬路街、堂子街、西橋等街坊支路難以被公交覆蓋。

2、短駁地鐵公交支線的發展困境

2006年至今，隨著南京市 “一主三副”的城市空間框架不斷拓展，以及軌道交通的大力發展建設，主城區周邊（麒麟、鐵心橋、板橋、濱江等片區）遠離軌道站點的地區新建居住小區不斷出現，帶來大量短駁軌道的出現需求，主要軌道站點非法營運車輛集聚，節點交通擁堵問題凸顯。為此，南京市圍繞軌道站點及需求旺盛片區，陸續開通了近二十條接駁軌道的公交短駁線路，包括高峰區間線路、全天服務線路及定點班次等，一定程度上，緩解了片區短駁需求。但因線路功能過于單一，大量短駁地鐵的線路出現了“高峰滿、全天空”的現象，通勤時段后客流下降嚴重，甚至諸多班次存在空跑，運力存在浪費。同時，短駁線路在服務模式、運營調度、車輛配置等方面與常規線路基本無異，存在車速慢、候車難、停站多等問題，支線功能難以發揮。

南京鐵心橋片區171路及108路地鐵短駁線路示意圖。

公交支線發展思考與策略

回顧南京市公交支線網絡近二十年發展歷程，伴隨著城市生長建設，歷經起源、發展、興盛、弱化、重整等一系列過程，其在功能定位、體制建設、運營管理、服務模式及配套設施等多方面的經驗，值得總結反思。

1、基本認識

公交支線是廣覆蓋、多模式、一體化的城市公共交通體系的重要組成之一，是多層級常規地面公交系統中的毛細血管，與對外交通、軌道交通、中運量公交、公交干線等相互銜接，共同搭建“門到門”的開放式大公共交通系統。應根據城市社會經濟發展水平，依托城市道路網、軌道交通、公交樞紐及專用道等建設情況，開展完整的城市公交支線系統規劃設計，著力突破“最后一公里”的公共交通服務功能瓶頸，構建通達深入、一體銜接的公交支線網絡，填補城市街巷支路公交服務空白，通過運營模式的創新提升公交支線的服務水平。

功能定位。公交支線是專門為居住區服務的方便、靈活、廉價的駁運線路，在一定公交服務區范圍內，連接軌道站點或公交換乘樞紐，以及周邊的居民區、學校、社區服務中心、醫院、大型商場等客流集散點，提供高效便捷的短距離公交接駁換乘服務。

分區分類。首先，結合各城市公交服務分區劃分，針對不同片區社會經濟發展水平、土地利用、出行強度等進行分析研判，制定分區域、差別化的公交支線網絡發展策略。其次，依據客流需求——包括常態化短駁需求（社區內、樓宇間常態化短駁需求）、高峰段通勤需求（滿足高峰通勤，接駁軌道及主要換乘樞紐）、強覆蓋通達需求（覆蓋城市支路網，提升公交可達性及覆蓋率），將公交支線進行分類——包括全日線、高峰線（僅高峰開行或常規線路高峰區間線）、定點班線、夜間線等。

2、體制建設

公交支線系統的構建不能一蹴而就，需結合城市道路、軌道、場站、智能平臺等相關建設，逐步完善、動態調整，應著力形成完整系統的公交支線建設機制，從規劃設計、運營管理、服務水平、車輛配置、基礎設施、財政保障等多方面制定支撐城市公交支線網絡發展的機制體制。諸如《上海市“最后一公里”公交線路客運服務規范（試行）》、《蘇州市公交線網優化技術導則(2015) 》等相關規范導則，均對城市公交支線網絡的功能定位、技術要求、運營服務、財政來源等內容予以明確。同時應建立公交設施供給與乘客出行需求的互動機制，通過建立需求征集反饋平臺，不斷優化線路運營調度手段、站點布設、服務水平等，并定期開展評估調整，引導公交支線網絡的健康可持續發展。

3、設施配套

城市道路。公交支線網絡緊密依附于城市道路網絡，城市道路網絡結構、需求管理、路權分配、“窄馬路、密路網、開放街區”布局模式等，都是城市公交網絡覆蓋的根本基礎，將更多城市道路資源分配給城市公共交通、慢行交通等綠色環保的交通方式，是引導城市健康可持續發展的重要措施之一。受道路網結構、通道建設、路邊停車、機非混行等影響，南京現狀支路網中僅18%布置了公交線路，線網通達深度不足，同時大尺度街區、學校機關“大院文化”、關鍵通道單一擁堵等均成為制約公交線網深入通達的重要因素，公交支線“快速、便捷”的功能依賴于城市道路的通達，呼吁清理相關次干路、支路路內停車，“還路于民、還路以于公交”，恢復被迫撤銷的支線公交。

場站設施。一方面，公交場站設施的配套建設及分布均衡性，對公交支線網絡的規劃選線有著較強制約，居住片區的公交覆蓋需要公交場站錨固；另一方面，片區內公交換乘樞紐建設支撐著公交支線一體化接駁骨架公交線路的功能實現，以南京為例，如馬群、油坊橋、經天路、仙林湖、天隆寺等短駁需求旺盛的公交換乘樞紐，均存在設施規模不足、換乘不便等問題，多層次、一體化的公共交通線路需要多層級公交樞紐設施體系的配套保障。

南京城東片區“大院阻隔”及城南片區“通道單一”示意圖。

路權優先。公交短駁支線的高效運營同樣需要公交專用道網絡的支撐。南京現狀公交專用道尚未成網且分布不均，對于城市外圍居住集中片區（板橋濱江、鐵心橋、馬群等片區）溝通主城區的關鍵通道支撐不足，導致公交車輛與社會車輛混行、運營效率低下，公交短駁支線高峰車速均在15km/h以下，周轉時間長達30min左右，短駁軌道的功能難以實現。

南京現狀未通公交線路支線及公交專用道示意圖。

4、運營管理

優化公交運營配置，打破線路“同質化”僵局，構建功能明確、特色突出的公交支線網絡，主要從車輛配置梯度化（豐富優化公交車輛運力配置，滿足不同人群、不同區域及不同時段的出行需求）、線路運營信息化（提升支線線路信息化、準點化，縮短乘客站臺等候時間）、運營調度靈活化（部分運力靈活調配，補充高峰短駁需求）等方面優化完善。現狀南京市公交運力車輛配置較為單一化、大型化（主城區公交車輛8米以下僅占4.3%），主城內既有支線配置10米以上大型車輛為主，受道路條件限制較大，運力資源存在浪費。同時，在智能調度方面，高峰區間短駁線路、定點班次、跨區域協調調度、單邊及循環線路調度等運營手段有待優化，短駁支線的信息化、準點化有待完善。

南京市現狀公交場站分布及江南公交車輛運力配置示意圖。

5、服務模式

進一步，不同于傳統常規公交線路依托城市客流走廊規劃設計，公交支線線路更注重微觀個體時效性短駁出行需求的獲取。而公共交通的服務模式創新不足，導致在“最后一公里”出行不便區域，公交設施供給往往滯后于網約車、非法客運車輛等，且服務質量、可靠性不足，出現更為廉價、安全的公交系統吸引力不足的問題。

因此，不僅限于公交支線系統，對整個常規地面公交系統，都應加快以需求為導向的公交供給側改革，加大公交服務模式創新、拓展公交服務范圍，考慮市場化機制引入，針對特定人群、特定需求服務，在城市各功能片區內發展諸如醫院、學校、超市、樓宇、通勤巴士等多種高品質公交服務。

同時，在“互聯網+”勁風吹來后，公交行業應主動思考、積極引導由“互聯網+公交”服務模式帶來的沖擊與變革，北京、上海、深圳等地已陸續開辟網約巴士線路試點，利用互聯網技術改進傳統的公共交通組織模式、運營模式、服務模式等成為趨勢與可能，面向全民出行的公交服務模式正待進一步探索完善。

結語

隨著城市化進程加快、城市空間進一步擴展，居民出行總量持續增長且需求更趨多樣化，同時受到機動化大幅增長、道路空間資源有限、城市生態環境惡化等影響，城市公共交通面臨巨大挑戰。

全面發展廣覆蓋、多模式、一體化的城市公共交通系統成為支撐城市健康發展的關鍵，而公交支線系統是地面公交系統中的毛細血管，對提升公共交通可達性、解決“最后一公里”接駁服務能力有重要意義。城市公交支線系統的構建應以需求為導向，建立健全公交支線規劃設計機制體制，依托城市道路網建設、公交場站及路權優先設施配套等保障措施，優化完善公交線路運營管理手段；同時，應進一步加大公交服務模式創新力度，豐富拓展公交服務內涵，利用“互聯網＋新技術”的推廣應用，推廣共享巴士，發展需求響應式公交服務，切實構建“以人為本、面向全民”的城市公共交通系統。

作者簡介：

楊濤，南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司董事長，南京大學、東南大學、南京林業大學兼職教授，博士生導師

陳陽，南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司綜合交通規劃二所副所長

羅航，南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司綜合交通規劃二所工程師