4月5日，特朗普政府終于在“最短命國家安全助理”弗林辭職月余之際宣布了對美國國家安全委員會的再調整。其主要內容有三：

第一是恢復了參謀長聯席會議主席和國家在國安會部長級委員會的常任席位；第二是重新將國土安全委員會在組織上重新并入國家安全委員，將兩者由大體對等調整為上下級關系；第三則是撤銷了總統首席戰略家班農在國安會的常設席位。經過此次改動，美國國安會在2月份才打上的“特朗普烙印”被掃除一空，可謂是重歸了奧巴馬的舊制。因此，調整消息甫一傳出，幾乎立即引來了美國媒體和政策界的一片歡呼。

他們慶祝的正是第一和第三條改動。一時間美國評論紛紛表示，班農的離開與情報、軍事部門首長的回歸意味著國安會終于恢復了在國家安全議題上保持“政治中立”的傳統，專業經驗到底是壓倒了國內政治利益考慮。而在慶祝之余，評論界還在猜測這一動作是否意味著班農的“失寵”和白宮中反建制派的又一次重大挫敗。

當然，雖然美國輿論對此次調整一片叫好，但是并沒有什么人表揚特朗普亡羊補牢、知錯就改，相反倒是一邊倒地稱贊新任國家安全助理麥克馬斯特（Herbert Raymond McMaster）能夠撥亂反正、力挽狂瀾，讓國家安全委員會重新走上了正道。如果說還有什么美中不足，那就是由于白宮的掣肘，麥克馬斯特始終未能克竟全功，徹底將弗林帶進來的“圈外人”徹底清理出國安會幕僚班子。

麥克馬斯特與國安會重組

在就任國家安全助理前，美國陸軍中將麥克馬斯特既是一名先后在海灣戰爭和伊拉克戰爭中立下突出功績的前線指揮官，也是一位擁有北卡羅來納大學博士學位、出版過軍事歷史著作的戰略思想家。特別是在伊拉克戰爭中，他在塔爾阿法爾（Tal Afar）采取的重視軍民合作的反叛亂戰術得到了上司彼得雷烏斯的大力肯定和推廣，也間接成就了后者的功勛和聲望。

盡管為了增強與行為乖張的弗林的反差，美國媒體試圖把麥克馬斯特描繪為一個“熱衷于當無名英雄”的典型“馬歇爾”式軍人，但是客觀而言，向來敢于挑戰權威、敢于著書立說的麥克馬斯特絕非是一個標準的傳統軍人，而是頗具創新精神。也正因如此，他才得到了綽號“瘋狗”的現任國防部長馬蒂斯的青睞，成為了弗林辭職之后的備選之一。隨后，由于頭號候選人、退役海軍中將哈沃德（Robert Harward）反感白宮的管理方式，拒絕了特朗普的邀請，麥克馬斯特遂成為了鮑威爾之后第二位出任國家安全事務助理的現役軍人。

作為一名既有陸軍作戰部隊經驗、又富有挑戰精神的戰略家，麥克馬斯特顯然對弗林領導下負面新聞纏身、一團混亂的國安會機制及其幕僚班子極其不滿。作為就任的條件，特朗普也很有可能向麥克馬斯特做出了允許其重組國安會的承諾。因此，早在2月底就任之初，華盛頓就不斷傳出參聯會主席和國家情報總監將重獲國安會的常設席位，而班農也可能要退出部長會議的風聲。

彼時，包括白宮在內，各方對前者并無異議。對于后者，在白宮內部卻依然存在爭論。然而在1個多月后，麥克馬斯特最終還是成功實現了按照自身劇本重組國安會架構的既定目標。除了高層設計之外，這位新任國家安全助理還在國安會幕僚班子內部杜絕了弗林的小圈子決策主義，重新確立了保證所有相關方在場的正常工作方式。這些舉措自然贏得了美國政策界的交口稱贊，甚至將原本有些“特立獨行”色彩的麥克馬斯特視為奠定了當代國安會模式的斯考克羅夫特的忠實信徒。

目前看來，與30年前的前輩相似，麥克馬斯特的就職恰逢國安會的一時低谷，這也為他“撥亂反正”、建立政治聲望提供了難得的機遇。同時不論出于何種原因，特朗普在弗林之后至少也做到了信守承諾，滿足了麥克馬斯特的重組要求。以此而言，賓主雙方確有可能維持住這樣一種建設性的相互支持關系。然而，若因此就斷言麥克馬斯特的影響力已經大幅上升，卻也尚顯言之過早。

麥克馬斯特的枷鎖

雖然外界對麥克馬斯特贊譽有加，內部也有馬蒂斯、軍方和共和黨國會黨團的支持，自身也暫時在國安會的重組中贏得了總統的信任票，但是無論是在國安會幕僚的用人上，還是在政策導向上，麥克馬斯特的影響力仍然有相當的局限性，可謂是帶著枷鎖起舞。

在人事任命上，雖然作為國安會幕僚班子的領導，麥克馬斯特理應擁有較大的裁量權。但是對此白宮一早就預先定下了基調，表明弗林的離開并不會意味著一場“大清洗”。

就目前的人事調整看來，麥克馬斯特做出的改變也并不是很多。在國安會下屬的各主要部門中，原負責戰略規劃的高級主管霍蘭（Dave Horan）在弗林辭職的當天離職，麥克馬斯特得以任命共和黨外交政策專家莎德羅（Nadia Schadlow）取而代之。此外，麥克馬斯特還分別任命傳統基金會的柯蒂斯（Lisa Curtis）和布魯金斯學會的希爾（Fiona Hill）擔任負責南亞和中亞事務、俄羅斯與歐洲事務的高級主管，他們分別頂替了弗林之前任用的駐印武官方特斯（Robin Fontes）準將和國防情報局官員謝伊（Tim Shea）。同時麥克馬斯特還將弗林的親密戰友、負責監督國安會各地緣事務部門的凱特勒（David Cattler）調回了國防情報局。這些更迭也代表了麥克馬斯特都是用共和黨建制專家取代了弗林的國防情報局班子的努力。

但是與此同時，不少國安會高官仍然得以留任。主管東亞事務的高級主管波廷格（Matt Pottinger）、負責中東事務的首席顧問哈維（Derek Harvey）、負責戰略規劃的副總統助理哈靈頓（Kevin Harrington）都平安落地。同時，在白宮的直接干預下，麥克馬斯特也一直未能解雇國安會負責情報項目的高級主管、30多歲的猶太裔官員科恩-瓦特尼克（Ezra Cohen-Watnick），而在后者傳出泄露保密情報的丑聞后，白宮甚至更加堅定加以維護。這暴露出麥克馬斯特雖然能夠清理掉“倒臺”的弗林一系，但是對于特朗普安排在國安會中的其它親信，可能仍然力有未逮。更何況，白宮至今仍在堅持“凡是批評過特朗普者一概不得進入政府”的原則，這也極大限制了麥克馬斯特進行人事更迭的選擇范圍。

在政策上，麥克馬斯特則在就任之初就碰了特朗普的釘子。雖然麥克馬斯批評奧巴馬避談穆斯林與恐怖主義間聯系的做法是“視而不見的鴕鳥政策”，但是他也并不贊成特朗普對伊斯蘭世界的直接指責，而是希望盡可能地爭取到盟友。因此，他剛一就任就通過國安會機制向白宮建議不要再使用“激進伊斯蘭恐怖主義”（radical Islamic terrorism）。然而，特朗普對此置之不理，仍然在隨后舉行的國會演講中大談“伊斯蘭恐怖主義”，彼時這一反應也引起了外界對麥克馬斯特能否保持影響力的擔憂。

正如上述種種所示，雖然在重組方案公布之后，外界不斷看漲麥克馬斯特的影響力及其對美國國家安全決策的“矯正”作用，但是其中可能有不少“玫瑰色”的幻覺。根本而言，目前的麥克馬斯特仍然是特朗普的“圈外人”，雖說不至于如履薄冰，但也絕非有磐石之固。

班農離去的寓意

不過，相對于麥克馬斯特的上升，班農的可能“隕落”才是美國輿論如此關注此次國安會重組的根本原因。固然，是否擁有常任席位，甚至列席會議本身都不會決定班農對特朗普的影響力，但是美國的建制派太希望此舉能夠成為班農影響力下降、“失寵”乃至徹底離開決策內圈的信號。在前者看來，班農就是一個能夠為國內選舉、鞏固特朗普的地位而不惜對伊朗宣戰、與整個伊斯蘭世界為敵的狂人顧問。不過這一愿望能否實現，目前還仍然是未知數。畢竟，對于班農失去國安會部長委員會的常任席位，華府內外仍然有兩種完全不同的解讀。

班農自身及其支持者表示，這一安排絕非突然，完全是按照既定方針行事。按照這一派說法，之所以給予班農席位，并且提高國土安全委員會的地位，其目的一方面是為了監督弗林，另一方面則是要防止國安會中的“蘇珊·賴斯分子”繼續操縱美國的國家安全政策。之所以要監督弗林，就是因為早在“通俄門”事發之前，特朗普團隊中的很多人就已經懷疑他的能力和作風，難以放心地賦予重任；之所以要監督其他普通國安會幕僚，則是因為他們在民主黨政府時期已經習慣了在執行層面插手國安政策，甚至是故意泄密，讓特朗普政府難堪。因此，在弗林已經離職、國安會走上正軌的現在，班農可謂已經“完成使命”，回復原裝也是理所當然。班農本人還表示，即使擁有席位，他也從未參加過國安會的會議，以表明對這一“虛榮”并不看重。

不過在班農的反對者們看來，根據他們從某種來源獲得的國安會會議記錄來看，班農在這一問題上是有所掩飾：他明明在弗林辭職之前參加過一次部長級會議。因此，班農的這一套解釋不過是為自己化解尷尬而已。相反，對于失去席位的動議，班農根本不是無動于衷，而是報以了完全退出特朗普政府的威脅。結合起“禁穆令”的兩次受阻和推動新醫保法案的巨大失敗，反對者們認為此次調整預示著班農在白宮的影響力已經岌岌可危，幾乎就已經要離開內圈。同時，更有傳言表示班農現在與庫什納已然勢同水火，整個白宮都在擔心要發生一場“大洗牌”。而麥克馬斯特，則做好了提拔與庫什納關系密切的迪納·鮑威爾(Dina Powell)代替麥克法蘭的準備。在美國官方公布的決定空襲敘利亞的軍情室照片中，鮑威爾位列麥克馬斯特之后，而原本的副助理麥克法蘭則不知蹤影?？紤]到坊間盛傳她將轉任駐新加坡大使，看來雖然在弗林風暴之后仍能保住官職，但是到底還是要為“駙馬”的人讓位。

當然，在這些反對者中，有些期望看到的是特朗普能夠“改邪歸正，選賢任能”；而另一部分則希望來一場“內訌不斷，眾叛親離”的鬧劇，徹底終結特朗普連任的希望。

無論班農能否平穩度過此次風波，麥克馬斯特所領導的國安會機制仍然要面對來自特朗普本人，其民粹主義支持者，以及影響力不斷擴大的庫什納所帶來的諸多挑戰。此次重組的勝利，在很大程度上只能說是暴風雨中的寧靜。作為圈外人的麥克馬斯特，是會像里根時期的鮑威爾那樣聲名鵲起，還是像奧巴馬政府的瓊斯那樣最終黯然離去，還要看他能否在接連不斷的政治風暴中措置得宜。顯然，這并不會是一個輕松的任務。

（作者系中國社會科學院世界經濟與政治研究所助理研究員）