美國是當今世界唯一的超級大國，擁有領先的產業技術，長期處于全球制造業產業鏈和價值鏈高端。自1990年代以來，美國的一系列去工業化政策導致其產業空心化問題逐步突出，且與新興國家或地區的產業競爭不斷加劇。2008年金融危機后，美國為找尋新的經濟增長點，提出“再工業化”口號，力圖通過發展先進制造業保持其優勢地位。

美國產業政策有哪些特征

美國的產業政策對美國產業轉型發展與經濟增長具有重要推動力量，由立法、司法和行政機構三者共同實施。綜觀這些產業政策，具有以下基本特征：

（一）創新性

美國產業政策的核心內容是創新政策。美國政府通過出臺一系列創新法案，在戰略部署上逐漸將政策重點聚焦為發展先進制造業，形成了以提升產業核心競爭力為主要目的，以創新政策為核心的現代化產業政策體系。20世紀80年代，里根政府通過推動技術轉移立法，積極鼓勵中小企業創新創業，支持企業之間開展聯合研發，推進將軍事科技研究成果拓展至民用領域，牢牢抓住技術創新提升產業競爭力，為產業發展營造優良的制度環境。美國政府鼓勵在研究機構中建立各種技術轉讓制度，開創“政產學研”合作發展模式（見表1）。 

表1  里根政府時期美國產業技術政策

資料來源：根據美國政府公開資料整理。

克林頓政府時期，美國進一步加強對技術創新的支持，將技術創新作為國家經濟增長和提升產業國際競爭力的主要突破口，力圖通過一系列以創新為核心的產業政策，明確美國新興產業發展的核心領域，大力推進“政產學研”協同創新，加快科技成果轉化，建立完備的技術轉移法案，促進美國的產業繁榮（見表2）。 

表2  克林頓政府時期美國產業技術政策

資料來源：根據美國政府公開資料整理。

21世紀初，小布什政府陸續出臺《創新美國》（2004）、《超越風暴》（2005）、《美國競爭力計劃》（2006）、《美國競爭法》（2007）等產業政策，將這些政策作為提升美國創新能力的行動綱領，重視基礎科學研究的戰略地位，通過產業政策引導教育培訓機構設計完備的培養方案以大力培養高技術人才，旨在最大限度提升國家競爭力，保證美國在全球范圍內的產業優勢。奧巴馬政府先后出臺《美國創新戰略：推動可持續增長和高品質就業》（2009）、《美國創新戰略：確保經濟增長與繁榮》（2011）、《美國創新法案》（2014）、《美國創新戰略》（2015）等產業政策，將產業政策視為美國創新驅動經濟發展的綱領性行動計劃，旨在搶占全球科技制高點，保證美國經濟發展的繁榮昌盛與安全穩定。經過多年發展，美國已擁有較為成熟的創新制度環境，如關于健全專利訴訟程序的《專利程序法》、激勵中小企業創新的《小企業技術創新進步法》；軍用技術成果加快轉化，美國國家實驗室和美國國防高級研究計劃局（DARPA）多年來已成功推動因特網、GPS全球定位系統、機動機器人等多個軍事技術的商業化應用；形成富有活力的產學研協同創新模式，硅谷孕育了谷歌、蘋果等世界知名企業。 

（二）前瞻性

美國政府富有前瞻性地將人工智能、量子通信、新材料、生物技術作為下一階段發展的關鍵行業，不斷增加其研發投資。同時，美國政府把重點放在創新資源上，解決產業發展中遇到的問題，實現新技術的產業化應用，利用新技術改造傳統制造業。除此之外，美國產業政策的前瞻性主要體現在的先進制造產業發展規劃。比如《美國國家創新戰略》（2015）提出要加快前沿領域的新突破，注重加大先進制造、精密醫療、汽車、計算機等九大先進技術領域的研發投入。《先進制造業美國領導者戰略》（2018）指出要提前布局新一輪工業革命需要優先發展的先進技術，如人工智能、大數據、新能源新材料、生物醫藥等，旨在保證美國制造大國的地位，引領全球科技革命與產業技術變革。

以人工智能產業為例，美國從2016年至今出臺一系列產業政策推動人工智能領域的科技突破，加快人工智能技術在工業生產、社會發展中的應用，確立美國人工智能產業的絕對優勢。比如《為人工智能的未來做好準備》（2016）重點論述了美國人工智能的發展現狀、機遇及挑戰，積極為美國人工智能產業發展布局謀劃，加大美國在人工智能領域的核心技術攻關，提出相關具體措施，以確保美國的科技強國地位。此后，相關產業政策設計了美國人工智能產業發展路線，并提出在加強基礎科學研究的同時也要重視相關人才的培養，將美國建設成為人工智能產業的全球高地。2016年，美國白宮發布《人工智能、自動化與經濟》報告，指出人工智能技術將會大幅促進科技進步和生產率提高，對勞動力市場造成潛在的多重影響，預測人工智能將會給經濟發展帶來的影響，并提出可行對策。《美國人工智能行動：第一年度報告》（2020）從投資研發、釋放資源、消除創新障礙、培訓人才、打造支持美國創新的國際環境等方面，梳理總結美國在人工智能領域取得的重大進展，并指明未來人工智能技術的發展方向。 

（三）間接性

由于美國的經濟發展奉行新自由主義，且較少頒布直接的產業政策，因此，大部分學者認為美國不存在指引產業發展的政策。事實上，美國建立了一套具有間接性特點的“隱蔽”產業政策。其主要特點在于在美國獨特的市場機制下，政府出來的產業政策往往作為一種兼具服務性和功能性的工具作用于產業發展，鼓勵高校、企業、科研機構、中小企業的研究成果在市場機制的導向下在更大程度上得以擴散，并篩選有潛力與競爭力的技術推行產業化，并主導多邊和雙邊貿易協定，以投資、商業貿易、產品分工占據并瓜分市場。具體來說，一方面，美國政府以每年1000多億的開支補貼美國制造業企業在研發方面投入的短缺，督促企業大力投入研發經費；另一方面，美國政府通過一系列關于企業并購重組的法律制度，對企業并購重組活動進行干涉，為美國提升創新水平、打造技術創新的“規模經濟效應”以及推進市場結構的完善創造了有利條件。 

（四）系統性

目前美國產業政策體系主要由產業技術政策、產業組織政策以及其他產業政策組成，此三者在美國產業政策體系中長期積極存在，持續貫穿指導著美國成為制造業強國的發展道路。其中，產業技術政策是產業政策的重點，產業技術政策以技術創新和研發為核心，旨在為企業發展創造依靠市場機制無法創造的條件，關注如何將一項新技術引入產品研發過程，通過商業化渠道來提升產業整體的競爭優勢。針對發展潛力巨大但研發經費不足的企業以及創新的投資回報率周期過久，私人企業不愿涉足的技術領域，美國政府將出臺相關政策予以扶持，旨在提高企業吸收先進技術與突破核心科技的能力。除此之外，美國的產業政策涉及多部門聯合執行，例如，國防部、國立衛生研究院、能源部、國家航空航天局、國家科學基金、農業部、商務部等機構推行產業技術政策，聯邦貿易委員會、司法部以及各級司法機構實施產業組織政策，聯邦小企業管理局、經濟發展局等機構實行其他產業政策。 

美國的產業政策對全球產業鏈布局有哪些影響

自美國政府提出“再工業化”口號，從稅收、移民、基礎設施、能源政策、金融監管以及貿易政策等方方面面重塑全球產業鏈體系，實現“讓美國再次偉大”愿景。一方面，美國積極吸收來自海外的大量人才、資本等生產要素，實施再工業化戰略，以促進就業保證美國經濟的穩定增長；另一方面，美國政府在扶持傳統產業轉型升級之外，大力發展先進制造業和新興產業，搶占全球科技制高點，鞏固其在高技術制造業領域的主導地位。

（一）引起全球性貿易摩擦，引發產業鏈出現去全球化趨勢

全球化導致世界各國經濟利益分配失衡，加劇國際政治博弈，全球貿易領域的保護主義政策明顯增多，嚴重損壞了國際貿易體系的平衡。全球產業鏈是發達國家維持其國際經濟控制的一種策略，但隨著新興經濟體與發展中國家逐漸從全球產業鏈低端向高端邁進，美國等發達國家在全球產業鏈中的優勢地位受到沖擊挑戰，進而通過調整全球產業鏈分工模式來限制新興經濟體與發展中國家的產業發展。隨著中國經濟的快速發展，以美國為首的發達國家將中國作為貿易保護主義的主要對象，挑起歷史上最大的雙邊貿易戰爭。自2018年3月，美國正式開啟同中國的貿易摩擦，征收高額關稅，對進口中國的規模從500億美元提升到2000億美元，而后升級到3000億美元，不斷提高征收關稅稅率。可見，美國對外主要通過貿易保護主義限制進口，增加了全球的貿易摩擦，對全球產業鏈的穩定造成沖擊，帶有明顯的激進和極端色彩。這種貿易保護的行為給整個社會的發展帶來了致命的打擊，影響全球產業鏈的持續性和穩健性，加速了全球產業鏈的局部分化。此外，以跨國公司為主導的全球產業鏈也出現了去全球化的趨勢，面臨著全球供應鏈緊縮、產業鏈斷裂的巨大風險。

（二）重構全球價值鏈版圖，分工區域化趨勢日益凸顯

當前，全球形成了北美自由貿易區、歐盟區、東亞地區三大區域性生產網絡，其中，北美自由貿易區以美國、加拿大、墨西哥為中心，歐盟區以德國、法國、意大利為中心，東亞地區以中國、日本、韓國為中心。這三大區域貿易網絡相互依存、互為補充。其中，北美自由貿易區是一個相對獨立的生產網絡且內部分工格局具有較強互補性，美國、加拿大等國處于價值鏈的相對上游，且在區域價值鏈中參與程度不斷加深，墨西哥等國處于價值鏈的相對下游。歐盟區在全球價值鏈上處于中上游位置，其總體分工地位逐漸向下游移動，核心成員國與非核心成員國在全球價值鏈參與程度和全球分工地位上存在較大差異。東亞區域的價值鏈對歐美國家存在一定的外部依賴，但外部依賴程度正逐漸下降，內部動力不斷加強。相較于日韓，中國在東亞區域價值鏈的參與程度后來者居上，并在高技術制造業方面的競爭力呈現后發優勢。

長期以來，美國在全球化的進程中一直位于領先地位，在全球貿易分工網絡中大量進口廉價勞動力生產的低附加值消費品，進而將更多的財力物力投入到本國的科技創新和產業變革中，帶領美國搶占全球科技制高點，推動美國先進制造業的發展。美國一直處于產業技術變革領域的技術前沿，以雄厚的科技創新實力處于全球產業價值鏈的上游，為保持其競爭優勢，美國出臺一系列以創新為核心的產業政策，加速美國產業變革，促進經濟的可持續發展。美國通過一系列的政策和措施將制造業的就業和產業發展重新轉回本土，力爭加快全球跨國企業向美國轉移，使得全球經貿關系惡化。與此同時，新冠肺炎疫情極大地阻礙了生產要素的自由流動，沖擊了價值鏈分工的需求端和供給端，帶來了多種形式的貿易保護主義，這將進一步暴露全球價值鏈的脆弱性，強化全球價值鏈分工已有的逆向發展趨勢。疫情下，中美兩國價值鏈分工的變動，必然導致全球價值鏈分工網絡發生根本性變化，價值鏈區域化、國內化發展趨勢更為顯著。

（三）抑制新一輪科技革命對發展中國家產業鏈升級的推動作用

近年來，各國資源比較優勢的變化直接推動了全球產業分工模式發生深刻改變，美國圍繞關鍵核心技術引領新一輪科技革命，重點部署先進制造業，催化全球產業鏈升級演變，具體表現為：一是市場需求創造產業發展空間。隨著新一代消費者的出現，智能手機、平板電腦等電子產品的市場空間不斷拓展，為智能制造、信息技術等新興產業的快速發展奠定了堅實的基礎。二是新的生產模式有效降低制造業的生產成本。全球的產業鏈布局由最初的點式分布演化為網絡分布，極大地促進了資本、勞動力等生產要素的高速流動，縮短了商品交易的時空距離，全球產業鏈呈現網絡化、集聚化、集群化的特點，與此同時，大數據技術和人工智能應用改變了傳統生產模式，打破了商品生產、營銷、消費的地域限制，更加合理地配置全球的生產要素，進而降低了企業生產成本，提高企業生產效益。三是產業綠色化成為發展主題。制造業綠色化生產的需求日益增加，進一步鞏固了發達國家的產業優勢，縮小了新興國家的產業發展空間，究其原因，發達國家在新一代信息技術、新材料、新能源、新能源汽車、生物醫藥等環境友好型產業上更具有技術優勢，而發展中國家的生產技術水平相對較低，制造業污染排放依然較大，落后和過剩產能問題突出，有悖于當今世界產業綠色發展的大趨勢。因此，新一輪產業技術革命將改變以往的全球產業分工格局，發達國家將憑借其工業革命積累的技術優勢繼續引領全球產業發展潮流，鞏固其在全球產業發展中的競爭優勢，而發展中國家與發達國家的技術差距將不斷擴大，其在全球貿易格局中的比重將會逐步降低。

（作者鄧洲系中國社會科學院工業經濟研究所工業發展研究室主任、副研究員，葉云嶺系中國社會科學院工業經濟研究所博士后、助理研究員。本文摘自《產業藍皮書：中國產業競爭力報告（2021）》，經作者審訂，授權澎湃新聞刊發）