【編者按】

過去二十多年間，中國的基礎(chǔ)設(shè)施獲得了超常規(guī)發(fā)展，不止與發(fā)展中國家相比遙遙領(lǐng)先，與發(fā)達(dá)國家相比也并不遜色。良好的基礎(chǔ)設(shè)施支撐著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長。

那么中國的基礎(chǔ)設(shè)施何以能實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展？南京大學(xué)商學(xué)院教授葛揚(yáng)與目前任職于廣西壯族自治區(qū)商務(wù)廳的高級經(jīng)濟(jì)師岑樹田博士嘗試從中國土地制度結(jié)構(gòu)變遷的視角進(jìn)行解釋。他們認(rèn)為，中國實(shí)行的土地公有制及現(xiàn)有土地制度結(jié)構(gòu)安排使地方政府能形成土地批租與融資的超強(qiáng)能力，加之中國的地方政府是生產(chǎn)型政府，地方官員追求產(chǎn)出最大化，有動力提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施，這二者的匹配促成了中國基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)發(fā)展。另外，土地公有制及其當(dāng)下的制度結(jié)構(gòu)是中國的特殊手段，其他土地私有制國家難以仿效，這可以解釋何以其他發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面難有中國這樣的成就。

可以說，中國當(dāng)下的土地制度，對創(chuàng)造中國的增長奇跡發(fā)揮了核心作用。但兩位學(xué)者也指出，這一制度安排蘊(yùn)含著巨大的社會風(fēng)險和金融債務(wù)風(fēng)險，不具有持續(xù)性。他們建議：中央政府應(yīng)強(qiáng)化土地征用制度改革，保護(hù)被征地農(nóng)民利益，改變當(dāng)前土地征用有利于地方政府的局面。

“以地謀發(fā)展”不能再繼續(xù)了，中央必須下決心做點(diǎn)什么。

過去二十多年間，中國的基礎(chǔ)設(shè)施獲得了超常規(guī)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施存量迅猛增加，2010年居世界第三位。圖為2014年7月8日，云南省昭通市水富縣，中國第三大水電站向家壩水電站實(shí)現(xiàn)全部機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電。 東方IC 資料

一、引言：中國基礎(chǔ)設(shè)施之謎

最近幾十年，特別是上世紀(jì)八十年代中后期以來，基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用越來越受到經(jīng)濟(jì)學(xué)界的關(guān)注和重視。歸納起來，基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增長的重要性體現(xiàn)在：一是基礎(chǔ)設(shè)施投資能直接拉動經(jīng)濟(jì)增長；二是基礎(chǔ)設(shè)施通過支撐制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展刺激經(jīng)濟(jì)增長。

改革開放以來，特別是上世紀(jì)九十年代以來，基礎(chǔ)設(shè)施對中國經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用日益明顯，中國物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展支撐著中國經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)增長和日益增強(qiáng)的制造業(yè)競爭力。正是由于良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件降低了中國制造業(yè)的生產(chǎn)成本和流通成本，增強(qiáng)了中國產(chǎn)品開拓市場和參與競爭的能力，使中國成為世界工廠和貿(mào)易大國，成就了中國的“增長奇跡”。

所以，要理解中國經(jīng)濟(jì)增長，首先要破解隱藏在其背后的基礎(chǔ)設(shè)施之謎，從而更深刻地認(rèn)識中央推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)和提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量與效益的重要意義。

中國基礎(chǔ)設(shè)施之謎，一方面是“超常規(guī)”發(fā)展，表現(xiàn)為過去二十多年基礎(chǔ)設(shè)施存量迅猛增加。1990-2008年，中國基礎(chǔ)設(shè)施資本存量從11903億元增長到192378億元，18年增長16倍多，年均增長16.72%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在1953-2008年的不同階段，中國基礎(chǔ)設(shè)施資本存量的年均增長率有很大的區(qū)別：1953-1978年為7.07%，1979-1989年為6.94%，1990-1998年為16.05%，1999-2008年為17.25%；1979-1989年比1953-1978年的年均增長率還低。可以看出，增長的“拐點(diǎn)”出現(xiàn)在1990年前后，1990年之后的年均增長率較1990年之前翻番。

此外，若與GDP增長的情況相比，我們發(fā)現(xiàn)，1990年之前兩者保持大致相同的速度，1990年之后基礎(chǔ)設(shè)施的增長率大幅超過GDP的增長率，與GDP增長形成明顯的“剪刀差”（如表1和圖1所示）。那么，為什么在1990年前后出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施增長的“拐點(diǎn)”？其背后是否隱藏著什么改變？這值得我們深究。

即使與其他國家相比，中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成績也同樣令人震驚。1990年，中國基礎(chǔ)設(shè)施存量排在全世界第15位左右，2000年上升到第7位，2010年躍升為第3位，僅次于美國和日本。若按購買力平價計算，中國基礎(chǔ)設(shè)施存量實(shí)際上已經(jīng)世界排名第一。在短短二十多年時間里，中國基礎(chǔ)設(shè)施如此超常規(guī)發(fā)展，這在世界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)史上實(shí)屬罕見，堪稱中國增長奇跡背后的“奇跡”。

另一方面是“非常規(guī)”性質(zhì)，表現(xiàn)為現(xiàn)有的常規(guī)理論及相關(guān)文獻(xiàn)都不能很好或完整解釋中國基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)發(fā)展。是什么原因推動一國或地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的增長？

基礎(chǔ)設(shè)施的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展假說”表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、城市化水平和勞動參與率是決定一個國家人均基礎(chǔ)設(shè)施投資支出的最顯著因素，揭示了一個國家或地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性，也即經(jīng)濟(jì)增長對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性。根據(jù)該假說，經(jīng)濟(jì)增長越快，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展越好，并且兩者應(yīng)該保持大致相同的增長速度。而如表1所示，中國改革開放之初的十多年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得很大的成就，基礎(chǔ)設(shè)施的年均增長卻不如改革開放以前經(jīng)濟(jì)糟糕的幾十年。這該如何解釋？進(jìn)一步，為什么1990年之后相當(dāng)長一段時間里中國基礎(chǔ)設(shè)施的增長沒有與經(jīng)濟(jì)增長保持大致相同的增速，而是形成明顯的“剪刀差”現(xiàn)象？顯然，這種建立在一般均衡的分析框架難以解釋。

由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個公共決策過程，因而單純用市場機(jī)制的原理解釋基礎(chǔ)設(shè)施投資的決定往往不能湊效。為此，從市場之外的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)層面解釋基礎(chǔ)設(shè)施投資的決定，成為重要的研究視角，由此形成基礎(chǔ)設(shè)施的“政治制度假說”。該假說認(rèn)為，政治制度環(huán)境，特別是政府提供一個誠實(shí)守信的政策環(huán)境以及對私有財產(chǎn)保護(hù)的環(huán)境，是決定一國基礎(chǔ)設(shè)施投資最為重要的因素，能解釋國家之間關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施投資差異的現(xiàn)象。根據(jù)該假說的結(jié)論，中國基礎(chǔ)設(shè)施之謎的意義愈加彰顯。如果說改革開放對1980年前后中國的政治與政策環(huán)境產(chǎn)生一定沖擊的話，那么1990年前后中國的政治制度結(jié)構(gòu)以及大的政策環(huán)境均沒有明顯變化。在這樣的政治制度環(huán)境中，為什么中國基礎(chǔ)設(shè)施增長的“拐點(diǎn)”出現(xiàn)在1990年前后而不是1980年前后？顯然，用“政治制度假說”難以解釋。

由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往與一個地方具體的地理位置緊密相關(guān)，因而具有地域特色。所以，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的分散決策可能比中央政府的統(tǒng)一決策更具優(yōu)勢，由此形成“分權(quán)激勵假說”。該理論認(rèn)為，分權(quán)既有利于增加一國總的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資支出，又有利于增加地方政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資支出，并且這種趨勢在發(fā)展中國家比在發(fā)達(dá)國家表現(xiàn)得更顯著。中國的經(jīng)濟(jì)分權(quán)從上世紀(jì)八十年代開始，財政分權(quán)從1994年開始，似乎與基礎(chǔ)設(shè)施存量的高速增長相吻合。然而，印度從上世紀(jì)九十年代開始也經(jīng)歷了類似的分權(quán)改革，那么印度的基礎(chǔ)設(shè)施為什么沒有發(fā)展起來？這又作如何解釋？

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授張軍等在“政治制度假說”和“分權(quán)激勵假說”的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的實(shí)際情況研究了中國基礎(chǔ)設(shè)施投資的決策問題，提出了中國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的“引資競爭假說”，也稱為“政治激勵假說”。到目前為止，張軍等的研究是解釋中國為什么擁有良好基礎(chǔ)設(shè)施的最有影響力的理論。他們認(rèn)為，中國在改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施上的出色成就是中國式財政分權(quán)模式和政府治理轉(zhuǎn)型的一個可以解釋的結(jié)果。這個分權(quán)模式成功的地方在于一個“向上負(fù)責(zé)”的政治體制與財政分權(quán)的結(jié)合。在這個體制下，中央政府用“標(biāo)尺競爭”取代了對地方政府的政治說教。地方官員為“政績”而開展橫向的競爭，不僅當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的改善有助于“招商引資”，從而實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長和改善政績，而且顯著改善的基礎(chǔ)設(shè)施本身就是最容易度量的政績。他們發(fā)現(xiàn)，地方政府之間在“招商引資”上的標(biāo)尺競爭和政府治理的轉(zhuǎn)型，是解釋中國基礎(chǔ)設(shè)施投資決定的重要因素。

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白重恩和錢穎一從投資激勵角度研究中國電力、高速公路和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的發(fā)展問題。他們認(rèn)為，市場化的價格形成機(jī)制、分權(quán)競爭等所產(chǎn)生的投資激勵是中國電力和高速公路行業(yè)取得快速發(fā)展的重要原因，從而使這兩個行業(yè)保持了與GDP同樣的增速。而中央集權(quán)和鐵道部直接管理投資的鐵路營運(yùn)模式造成了鐵路行業(yè)較低的資本投資回報率，是該行業(yè)缺乏投資激勵和發(fā)展相對緩慢的重要原因。由此形成中國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)激勵假說”。

無論是張軍等的“政治激勵假說”，還是白重恩等的“經(jīng)濟(jì)激勵假說”，都有一個共同的特點(diǎn)，即僅從激勵層面分析基礎(chǔ)設(shè)施的供給行為，其理論成立的條件是，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的投資激勵不受到地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資能力的約束。殊不知，一個完整的基礎(chǔ)設(shè)施供給行為，不僅受到激勵動機(jī)的影響，更受到融資能力的制約，而且后一個問題比前一個問題更重要。

經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，亞洲絕大多數(shù)發(fā)展中國家對基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求非常強(qiáng)烈和巨大，而且這些國家不乏有雄心的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，但卻面臨融資能力的挑戰(zhàn)。2006-2010年間，亞太地區(qū)每年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求約為2280億美元，其中：政府部門可提供的資金約為280億美元，占12.3%左右；私人部門可提供的資金約為200億美元，占8.8%左右；資金缺口約為1800億美元，占78.9%。同樣，亞洲開發(fā)銀行研究院（ADBI）2009年的一項(xiàng)報告也說明，在2010-2020年期間，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求每年將高達(dá)7500億美元，面臨的資金缺口將更大。從這些數(shù)據(jù)中我們看到，亞洲國家都有很強(qiáng)的愿望改善基礎(chǔ)設(shè)施，但政府拿什么來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施？

針對政治激勵假說的不足，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授湯玉剛和教授陳強(qiáng)從現(xiàn)實(shí)供給能力角度研究中國基礎(chǔ)設(shè)施存量迅猛增加的原因。他們認(rèn)為，當(dāng)前有關(guān)文獻(xiàn)對中國基礎(chǔ)設(shè)施投資高速增長的解釋主要來自于需求面(尤其是政治需求)，而忽略了供給能力。很多發(fā)展中國家都認(rèn)識到基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，但由于供給能力有限，他們的基礎(chǔ)設(shè)施并沒有得到明顯改善。因此，只有揭示出中國基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)實(shí)供給能力如何被超常改進(jìn)，故事才是完整的。為此，他們基于分權(quán)理論，從顯性和隱性土地財政模式的角度解釋中國基礎(chǔ)設(shè)施存量的迅猛增加。他們認(rèn)為，財政分權(quán)體制的確立與土地要素市場化改革的啟動是促成中國基礎(chǔ)設(shè)施起飛的關(guān)鍵條件。

然而，土地財政只是表象，他們沒有深究土地財政背后的更深層原因，并忽視了地方政府本身的經(jīng)濟(jì)激勵和政治激勵動機(jī)。這些局限使得他們分析框架的解釋力大為降低。

也就是說，解釋中國基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展還面臨著一個更根本性的問題。在政治經(jīng)濟(jì)體制上，中國在1990年前后保持一致的政治制度、行政管理模式和繼續(xù)推進(jìn)改革開放的政策，那么為什么在同一個或類似的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中存在如此不同的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展路徑？1990年前后中國究竟改變了什么制度安排，使地方政府的行為如此不同？進(jìn)一步，上世紀(jì)九十年代中后期以來，中國的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境也沒有發(fā)生大的變化，那么為什么基礎(chǔ)設(shè)施增長與GDP增長的“剪刀差”缺口越來越大？上世紀(jì)九十年代末又究竟改變了什么安排，使地方政府的行為如此不同？

本文嘗試從土地制度結(jié)構(gòu)變遷視角理解中國基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)發(fā)展，并對上述問題做出回答。

二、中國基礎(chǔ)設(shè)施的“以地謀發(fā)展”模式

土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不是中國特有的現(xiàn)象，早在十九世紀(jì)，西方發(fā)達(dá)國家就普遍運(yùn)用土地開發(fā)的規(guī)制權(quán)為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資，或者依靠出售、出租有限的公共土地資源進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資，只不過中國的土地公有制放大了這種支持作用。其實(shí)，對發(fā)展中國家而言，動員私人資本或外國資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有局限性，而國際金融機(jī)構(gòu)對它們的資金支持又非常有限。因此，通過土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，實(shí)際上已成為發(fā)展中國家最為常用、最為重要的手段之一。

（一）土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的傳統(tǒng)理論

一是受益者支付成本理論。該理論基于城鎮(zhèn)化背景，認(rèn)為在基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)開發(fā)過程中，少部分市民因出賣土地或服務(wù)以及參與到開發(fā)建設(shè)中，可能會獲益。但對絕大部分市民而言，他們會由于新市民和新開發(fā)的到來而需要交納更多的稅費(fèi)，這將造成社會不公平及整體福利的下降。為此，作為準(zhǔn)許開發(fā)的條件，地方政府要求房地產(chǎn)開發(fā)商為本地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供一定的實(shí)物或資金支持，此即基于土地開發(fā)規(guī)制權(quán)的強(qiáng)制性征收。實(shí)際上，這種征收是將新增基礎(chǔ)設(shè)施的成本通過房地產(chǎn)渠道轉(zhuǎn)嫁到新市民身上。強(qiáng)制性征收的理論依據(jù)有二：其一，已有基礎(chǔ)設(shè)施將對新開發(fā)做出貢獻(xiàn)，為此要將已有基礎(chǔ)設(shè)施的成本內(nèi)部化；其二，新增基礎(chǔ)設(shè)施大都為新市民服務(wù)，理應(yīng)由新市民支付成本。當(dāng)一個城市的人口不斷增長而市民希望維持原有的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平時，基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量以及對基礎(chǔ)設(shè)施的投資必定隨時間不斷增加。這些新增投資的成本應(yīng)由基礎(chǔ)設(shè)施的使用者支付，即由新市民支付。由于原有市民也曾支付過相類似的費(fèi)用，所以所有的市民都被公平對待了。

二是土地增值收益捕獲理論。該理論認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施一旦完成或即將完成，將具有顯著的外部性，特別是其周邊的土地會迅速升值，從而使土地所有者或開發(fā)商獲得額外的土地增值收益。而這種收益，土地所有者或開發(fā)商并沒有支付成本，真正支付成本的是納稅人。為此，政府可通過捕獲土地增值收益的方式解決社會公平性和基礎(chǔ)設(shè)施成本內(nèi)部化問題，此即土地增值收益捕獲。其中，最常見的策略是出售由于基礎(chǔ)設(shè)施投資或區(qū)劃改變而增值的土地。如果政府擁有土地，那么政府通過售賣土地就能將基礎(chǔ)設(shè)施投資的收益內(nèi)部化并捕獲大部分的土地增值收益。并且土地未來的潛在收益也能打開不同類型的公私合營大門，為私人投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或?yàn)槠渫ㄟ^土地進(jìn)行融資提供空間。而在土地私有制國家里，政府必須首先獲得土地。如果政府能獲得滿足基礎(chǔ)設(shè)施用地需求以外的超量土地，那么政府就具有了捕獲土地增值收益的潛在能力。超量的土地越多，捕獲土地增值收益的能力就越強(qiáng)。由于土地征用制度或規(guī)定的差異，發(fā)展中國家通常比西方發(fā)達(dá)國家更容易進(jìn)行有利可圖的征用和出售土地。

（二）中國的土地支持模式

在中國，土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與上述兩種理論相似。區(qū)別在于土地制度結(jié)構(gòu)的不同，由此產(chǎn)生了征收能力、捕獲能力及融資能力的巨大差別。如圖2所示，中國基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的土地模式包括顯性和隱性土地支持兩大方面。（除特別注明外，本節(jié)相關(guān)原始數(shù)據(jù)來源于2008、2011年版的《中國國土資源年鑒》及《中國財政年鑒》。——作者原注）

1. 顯性支持。其表現(xiàn)為土地以公開方式通過貨幣化交易及公共化決策支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。具體支持渠道包括：

一是稅收收入。該渠道可分為土地直接稅收和土地間接稅收兩種方式。土地直接稅收包括土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅5大稅種，土地間接稅收包括房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅和建筑業(yè)營業(yè)稅2大稅種。以2010年為例，我國土地稅收收入占當(dāng)年地方財政總收入的29%左右，其中土地直接稅占比為15.95%，土地間接稅占比在13%左右（估算數(shù)）。基礎(chǔ)設(shè)施的成本通過土地稅收方式解決是各國政府常用的方法，在中國同樣發(fā)揮著重要作用。

二是非稅收入。該渠道分為土地審批、土地出租、土地批租、土地作價出資入股及授權(quán)經(jīng)營等方式。土地審批形成土地審批費(fèi)用，土地批租形成土地出讓收入，土地出租形成地租收入，土地作價出資入股等形成其他收入。以2010年為例，我國土地出讓收入占當(dāng)年地方財政總收入的67.62%，土地出租收入占0.12%，其他收入占比不足0.01%。可見，非稅收入支持渠道以土地批租為主。其實(shí)，土地審批費(fèi)用在中國也是政府部門的一筆大收入，因數(shù)據(jù)缺失，本文忽視其量級比較。

三是土地抵押融資。指地方政府及其投融資平臺通過以土地作為抵押品向銀行獲取貸款的方式來支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。該渠道的支持力度非常強(qiáng)大。以2007年為例，土地抵押融資貸款總額為25077.77億元，占當(dāng)年地方財政總收入的106.39%。

四是土地增值收益。指地方投融資平臺在對土地進(jìn)行一級開發(fā)并向市縣政府交納土地出讓金后，再次對土地進(jìn)行開發(fā)并以市場價轉(zhuǎn)讓土地給房地產(chǎn)開發(fā)商，從而捕獲大部分土地增值收益，并將捕獲到的土地增值收益直接用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，以滿足地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施愿望的方式。2008年全球金融危機(jī)后，該方式對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮的作用日益增強(qiáng)。

2. 隱性支持。表現(xiàn)為土地以隱蔽的方式通過非貨幣化合約等渠道支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。具體支持方式包括：

一是土地開發(fā)權(quán)置換實(shí)物基礎(chǔ)設(shè)施。指地方政府以一定的土地開發(fā)權(quán)為條件，將土地開發(fā)權(quán)與周邊特定區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施捆綁“銷售”給開發(fā)商，開發(fā)商享受土地的開發(fā)權(quán)利并負(fù)責(zé)建設(shè)約定類型的基礎(chǔ)設(shè)施。這種方式在中國新區(qū)開發(fā)或房地產(chǎn)開發(fā)中頗受青睞，其支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能量也是強(qiáng)大的，但因數(shù)據(jù)缺失，本文忽視其量級比較。

二是行政劃撥基礎(chǔ)設(shè)施用地。該方式是土地公有制下的特有方式，其支持力度也很強(qiáng)大。以2010年為例，中國基礎(chǔ)設(shè)施劃撥用地為138267.34公頃，占當(dāng)年國有建設(shè)用地總供應(yīng)量的28.00%。若在私有制條件下，地方政府需要以當(dāng)年的土地出讓均價(即935萬元/公頃)來購買這些土地，則地方政府共需花費(fèi)12928億元，相當(dāng)于當(dāng)年中國地方財政總收入的31.83%。這筆支出對大多數(shù)發(fā)展中國家甚至是發(fā)達(dá)國家來講都不是小數(shù)目，而中國地方政府卻能節(jié)省這筆開支。

綜上所述，由于中國特有的土地制度結(jié)構(gòu)安排，其土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的方式與其他國家或地區(qū)相比具有更多的支持手段和更強(qiáng)的支持力度，因而具有更特殊的支持作用，由此形成了土地支持中國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的超強(qiáng)能力。

（三）中國土地制度結(jié)構(gòu)變遷及土地支持模式的形成與強(qiáng)化

改革開放以來，中國土地制度結(jié)構(gòu)變遷可劃分為兩個階段。第一個階段發(fā)生在上世紀(jì)九十年代前后，主要是城市土地所有制、土地征用制和土地有償轉(zhuǎn)讓制的變革。

1982年通過的《憲法》第十條第一款規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”，從此結(jié)束了中國城市中存在居民住宅私地的歷史。同年頒布的《國家建設(shè)征用土地條列》可以說為地方政府征用集體土地提供了一個法律框架。但該條例被指明顯偏向地方政府，為后來在實(shí)踐中催生的政府強(qiáng)征行為埋下了種子。

1986年通過的《土地管理法》以及后來對該法進(jìn)行的修訂，均沒有修改有關(guān)土地征用條款的內(nèi)容。中國土地有償轉(zhuǎn)讓制度的變革始于1987年深圳市首次公開拍賣一幅土地，成形于1990年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》及《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》。其中，1988年全國人大對憲法第十條的修正及對《土地管理法》的修訂規(guī)定了國有土地可以有償使用和依法轉(zhuǎn)讓，這是土地轉(zhuǎn)讓制度變革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從此，土地有償轉(zhuǎn)讓制度在中國打開了閘門，土地市場和土地價值的功能得到逐步發(fā)揮。但這種只有國有土地才能轉(zhuǎn)讓、集體土地還不允許轉(zhuǎn)讓的安排與土地征用制度的配套，催生了后來地方政府強(qiáng)制性土地征用行為的形成。

由此，中國的地方政府借助城市土地國有制、集體土地可征用制和國有土地有償轉(zhuǎn)讓制等安排，形成了強(qiáng)大的土地劃撥、征收、批租與融資能力，為1990年以來中國基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)發(fā)展裝上了一部發(fā)動機(jī)。其中，城鎮(zhèn)國有土地有償轉(zhuǎn)讓制度保證了地方政府能輕松出讓國有土地從而獲取土地收入，是地方政府形成土地批租能力及土地價值凸顯、可作為抵押品進(jìn)行融資的最關(guān)鍵的制度安排。而城市土地國家所有制則使地方政府擁有足量的土地可劃撥與批租，不像土地私有制國家的地方政府那樣僅擁有極為有限的城市公共土地資源。此外，郊區(qū)和農(nóng)村土地的集體所有制與集體土地的可征用制兩者配套，成為地方政府補(bǔ)充或增加城市國有土地的強(qiáng)有力手段，保證土地劃撥、批租等方式在一定時期內(nèi)的可持續(xù)性。至此，土地支持中國基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的能力基本形成。

第二階段發(fā)生在上世紀(jì)九十年代中后期，主要是《土地管理法》的修訂和住房制度改革。1998年修訂的新《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”，“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”。這些內(nèi)容實(shí)際上強(qiáng)化了地方政府的土地征用或征收能力。1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》要求，從1998年下半年開始，全國停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。該通知啟動了中國住房制度改革，這項(xiàng)改革推動了中國土地市場和房地產(chǎn)業(yè)的極大發(fā)展。特別是，商住用地需求的不斷增強(qiáng)和土地價值功能的不斷彰顯，為地方政府通過土地融資提供了更大空間。

《土地管理法》的修訂和住房制度改革，在中國抗擊亞洲金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需以及啟動新一輪工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下，實(shí)際上既增強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施的需求，又增強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力，從而強(qiáng)化土地支持基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的能力，使中國基礎(chǔ)設(shè)施增長與經(jīng)濟(jì)增長形成的“剪刀差”缺口越來越大。

綜上所述，正是由于土地制度結(jié)構(gòu)的變遷，形成了中國基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的土地模式。然而，這種模式背后隱藏著地方官員什么樣的基礎(chǔ)設(shè)施供給行為？我們作如下分析。

土地公有制、生產(chǎn)型政府二者的匹配促成了中國基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展。圖為2017年3月31日，北京，近在咫尺地拍攝“大褲衩”中央電視臺總部大樓。 東方IC 圖

三、理論模型與實(shí)證分析結(jié)果

首先，為考察在不同土地制度條件下地方官員的基礎(chǔ)設(shè)施最優(yōu)供給行為，我們在理論方面借鑒美國麻省理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)家德隆·阿西莫格魯（Daron Acemoglu）關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長的框架以及中山大學(xué)國際商學(xué)院副教授張莉等關(guān)于地方官員土地出讓行為的框架，考察一個政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體中地方官員的基礎(chǔ)設(shè)施供給行為。

結(jié)果表明，在要素投入不變時，決定地方官員基礎(chǔ)設(shè)施最優(yōu)供給量的主要因素是地方官員通過調(diào)控土地出讓價格所形成的自我融資機(jī)制，它與一國的土地制度結(jié)構(gòu)相關(guān)。在土地公有制條件下，地方官員能夠通過調(diào)控土地出讓價格實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的自我融資，這意味著只要土地價格能上漲，就可以滿足地方官員的任何基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，從而實(shí)現(xiàn)超強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施自我供給能力。由此可知，土地公有制條件下的地方政府比土地私有制條件下?lián)碛懈鼜?qiáng)的融資能力，從而提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施。此外，在其他條件不變的情況下，地方政府對本地區(qū)產(chǎn)出越偏好，那么地方政府將提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施，即生產(chǎn)型政府具有基礎(chǔ)設(shè)施偏好，并且經(jīng)濟(jì)激勵作為最基本的激勵也促使地方政府提供基礎(chǔ)設(shè)施。

對照中國的條件，我們發(fā)現(xiàn)：中國實(shí)行土地的全民所有制和勞動群眾的集體所有制即土地的社會主義公有制，現(xiàn)有的土地制度結(jié)構(gòu)安排使地方政府能形成土地批租與融資的超強(qiáng)能力。而且，中國的地方政府是生產(chǎn)型政府，地方官員偏好本地區(qū)產(chǎn)出，追求產(chǎn)出最大化，這也推動地方政府提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施。所以，中國地方官員的基礎(chǔ)設(shè)施最優(yōu)供給量是最大的，土地公有制、生產(chǎn)型政府二者的匹配促成了中國基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展。其中，土地公有制及其特有的制度結(jié)構(gòu)卻是中國的特殊手段，其他土地私有制國家難以仿效，這就是中國為什么能在如此短的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展而其他國家卻難以做到的根本原因。

作為參照，我們分析了印度的情況。印度實(shí)行土地私有制，加上其地方政府沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。所以，印度屬于基準(zhǔn)模型中不存在產(chǎn)出偏好的情形，是經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制下基礎(chǔ)設(shè)施供給最糟糕的方式。這也是為什么印度的基礎(chǔ)設(shè)施總是落后，并與中國形成明顯反差的原因之一。據(jù)印度財政部估計，如果基礎(chǔ)設(shè)施能夠緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，那么印度GDP增速將會再提高2個百分點(diǎn)。事實(shí)上，老撾、柬埔寨等實(shí)行土地私有制的諸多發(fā)展中國家也面臨同樣的問題。

其次，為考察中國顯性和隱性土地支持對中國基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，我們選取了傳統(tǒng)回歸分析方法和跨國樣本的比較案例方法來考察中國土地支持假說的存在以及中國土地制度改革對基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的整體政策效應(yīng)。

結(jié)果表明，土地支持假說的系數(shù)大于零，在解決內(nèi)生性問題之后仍然顯著，且通過了模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)，說明土地顯性或隱性支持中國基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的事實(shí)存在。此外，我們利用22個OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家為潛在比較組、中國作為處理組進(jìn)行了跨國樣本比較分析，結(jié)果表明上世紀(jì)九十年代中國土地制度的結(jié)構(gòu)變遷對基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展具有顯著正面影響。

四、結(jié)語和政策建議

當(dāng)今世界，公共土地在許多國家都存在，土地為基礎(chǔ)設(shè)施融資也是各國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展常用的方式。但像中國這樣全部實(shí)行土地公有制的國家是不多的。土地的公有制及其在特殊時期形成的特殊制度結(jié)構(gòu)，催生了中國基礎(chǔ)設(shè)施的“以地謀發(fā)展”模式。這種模式不僅使土地在物質(zhì)層面支持中國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，更在于土地的價值發(fā)揮了更大作用，在地方政府普遍受到“吃飯財政”約束，而地方經(jīng)濟(jì)起飛又亟需大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的時候，土地通過其價值渠道實(shí)際上發(fā)揮了集聚與集中地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的作用，這種作用對創(chuàng)造中國增長奇跡是必不可少的。其實(shí)，其他很多發(fā)展中國家正是因?yàn)闆]有能力解決亟需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金而使經(jīng)濟(jì)難以起飛。

所以，僅從這個角度講，土地對中國經(jīng)濟(jì)增長和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的作用怎么評價都不為過，實(shí)際上中國創(chuàng)造了以土地資產(chǎn)置換基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的最成功案例。

然而，這樣的土地制度結(jié)構(gòu)安排，雖然對地方政府而言具有強(qiáng)大的支持能力，但卻是以犧牲被征地農(nóng)民利益和土地市場效率為代價的，由此產(chǎn)生了一系列扭曲性后果，如：失地農(nóng)民利益受損及群眾集體上訪問題，偽城鎮(zhèn)化及房價、地價居高不下問題，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻及土地資源利用效率不高問題，少數(shù)地方官員與房地產(chǎn)商相互勾結(jié)及建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件不斷上升問題，地方投融資平臺競相成立及土地重復(fù)抵押金融風(fēng)險加大問題，等。在相當(dāng)程度上，土地制度結(jié)構(gòu)安排自身的一些缺陷，使地方政府的目標(biāo)與土地要素市場化改革的目標(biāo)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)、金融風(fēng)險管控的目標(biāo)以及農(nóng)民利益的目標(biāo)之間存在著嚴(yán)重沖突。這些問題使中國政府的職能轉(zhuǎn)型和土地要素的市場化改革等變得困難重重。所以，中國基礎(chǔ)設(shè)施的“以地謀發(fā)展”模式又是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會面臨的各種重要問題的主要根源，蘊(yùn)含著巨大的社會風(fēng)險和金融債務(wù)風(fēng)險，不具有持續(xù)性。

我們建議：中央政府應(yīng)強(qiáng)化土地征用制度改革，保護(hù)被征地農(nóng)民利益，改變當(dāng)前土地征用有利于地方政府的局面。其要點(diǎn)是：以市場化的價格（包括未來擬建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完成后所帶來的升值收益在內(nèi)）進(jìn)行土地征用，打破地方政府通過調(diào)控土地出讓價格實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施自我融資的機(jī)制；建立以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的土地市場化改革，改變建設(shè)用地供地方式，促進(jìn)土地交易的公平、公正；推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，根本改革地方政府對土地財政的依賴，建立公平、共享的土地增值收益分配制度，等。總之，出路在于土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化，最終目的在于結(jié)構(gòu)優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量效益的提高。此外，在“一帶一路”戰(zhàn)略下，中國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)具有復(fù)制推廣以及幫助指導(dǎo)發(fā)展中國家消除基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸的現(xiàn)實(shí)意義。

（本文原刊于《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第2期，原題：“中國基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的土地支持研究”。略去參考文獻(xiàn)，由作者本人對原文涉及理論模型、計量檢驗(yàn)等方面的內(nèi)容進(jìn)行大量簡化并最終改定，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。經(jīng)授權(quán)刊用。）