多年來，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）堅持定期制作國際發(fā)展合作報告，聚焦討論各類具有全球影響力的治理政策問題，以提煉最佳實踐，促成有利于包容性國際發(fā)展的政策與行動變革。2021年12月21日，OECD如期發(fā)布《2021年發(fā)展合作報告：塑造公正的數(shù)字化轉(zhuǎn)型》（下稱《發(fā)展合作報告》）（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）。

報告認為，隨著人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興數(shù)字技術(shù)的飛速進步，數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在徹底改變?nèi)蚪?jīng)濟和社會治理模式。然而，受限于碎片化的全球數(shù)字治理規(guī)則、相對薄弱的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，以及有待提高的民眾數(shù)字素養(yǎng)等因素，廣大發(fā)展中國家尚需要克服重重挑戰(zhàn)，方能在數(shù)字時代站穩(wěn)腳跟。因此，2021年《發(fā)展合作報告》整合來自多個國家政府、國際組織、學(xué)術(shù)界、企業(yè)界和民間機構(gòu)的專家觀點與案例解析，就大力推動以人為本、公平公正的包容性數(shù)字化轉(zhuǎn)型，支持發(fā)展中國家實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，促進全球繁榮與穩(wěn)定的相關(guān)問題提出了政策建議。在此，我們摘選報告部分章節(jié)予以編譯，從治理、經(jīng)濟、基建等維度介紹在全球新冠大流行背景下推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的國際實踐與政策趨勢。此文為第四篇。

包容性數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的組成要素 信息來自《發(fā)展合作報告》
澎湃新聞 王亦赟 制圖

邁入數(shù)字化時代，普遍覆蓋、穩(wěn)定高速的互聯(lián)網(wǎng)連接是維持經(jīng)濟和社會繁榮不可或缺的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。近兩年的新冠大流行凸顯了一項嚴(yán)峻事實：缺少或失去網(wǎng)絡(luò)連接很可能意味著無法接收重要資訊信息、難以獲得醫(yī)療保健等公共服務(wù)、失去受教育機會，甚至?xí)I(yè)。然而，當(dāng)今全球仍有約49%的人口（近37億人）處于離線狀態(tài)，且大多屬于非洲、亞太、拉美等區(qū)域的最不發(fā)達中國家（LDC），特別是農(nóng)村和偏遠地區(qū)。新冠疫情的蔓延令全球數(shù)字鴻溝再度加劇，無法使用互聯(lián)網(wǎng)的人們或?qū)⒈慌懦跀?shù)字經(jīng)濟發(fā)展機遇之外，逐漸淪為數(shù)字邊緣人群。

由此可見，數(shù)字化并不只是大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)的代名詞，還必須解決涉及全球近半數(shù)人口的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施支撐問題，以成就包容、普惠、有利于人民的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。通常，一個國家范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)連接按照層級大致可分為國家骨干網(wǎng)（或核心網(wǎng)）、中間一英里網(wǎng)絡(luò)（亦稱為回程），以及最后一英里網(wǎng)絡(luò)（亦稱為接入網(wǎng)），也是互聯(lián)網(wǎng)到達最終用戶和最終聯(lián)網(wǎng)設(shè)備的必經(jīng)路徑。在全球大多數(shù)國家已接入國際互聯(lián)網(wǎng)的背景下，造成37億離線人口的矛盾主要匯聚在了“最后一英里”網(wǎng)絡(luò)連接上。

在OECD《發(fā)展合作報告》的第22章“連接最后一英里的實用解決方案”（Practical Solutions to Connect the Last Mile）中，來自國際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union，ITU）的高級項目協(xié)調(diào)專員艾米納塔·艾瑪都·蓋爾伯（Aminata Amadou-Garba）分析了導(dǎo)致全球數(shù)十億人口缺少互聯(lián)網(wǎng)連接的主要原因，并提出了解決“最后一英里”連接問題的政策建議。

報告指出，參照ITU2020年發(fā)布的《最后一英里互聯(lián)網(wǎng)連接解決方案指南》，造成全球數(shù)十億人處于離線狀態(tài)的原因主要在于缺乏可用的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和費用可負擔(dān)的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，數(shù)字技能和素養(yǎng)差距，個人數(shù)字設(shè)備的可及性和可用性，以及對數(shù)字化與自身關(guān)聯(lián)度的感知和認識不足等。相應(yīng)的，報告給出了一套包含四個步驟的政策制定方法，以促進互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施更廣泛的部署，具體包括：

步驟1：確定未獲得網(wǎng)絡(luò)連接和服務(wù)欠缺的區(qū)域

識別網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施相對于人口所在位置的地理限制是縮小網(wǎng)絡(luò)接入數(shù)字鴻溝的關(guān)鍵。然而，目前還沒有一個可供相關(guān)決策方參考的全球網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施通用數(shù)據(jù)集。ITU建議國際社會就此方面加強合作與交流。

步驟2：審議現(xiàn)有解決方案的各類選項

在確定區(qū)域網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施狀況后，便可開始比較現(xiàn)有技術(shù)、商業(yè)模式，以及各地網(wǎng)絡(luò)接入的法規(guī)和政策等。ITU《最后一英里互聯(lián)網(wǎng)連接解決方案指南》提供了全球常見的無線、有線和新興技術(shù)匯總表，并評估了它們的承載潛力和覆蓋面積，部署新網(wǎng)絡(luò)的成本和后續(xù)運維費用，以及是否適合在農(nóng)村和邊遠地區(qū)部署等。

步驟3：選擇最適合特定區(qū)域狀況的可持續(xù)解決方案

確定可能影響特定區(qū)域網(wǎng)絡(luò)連接的限制因素，將有助于設(shè)計更加適合該區(qū)域的可持續(xù)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部署方案。需要納入考慮的相關(guān)因素包括：一、連接成本的可負擔(dān)性；二、當(dāng)?shù)厝丝诰唧w的網(wǎng)絡(luò)使用需求；三、基建投資模式的經(jīng)濟可行性；四、當(dāng)?shù)乇O(jiān)管政策可能造成的阻礙；五、網(wǎng)絡(luò)接入解決方案的財務(wù)可持續(xù)性。

步驟4：實施干預(yù)措施，以擴展可持續(xù)的網(wǎng)絡(luò)連接服務(wù)

最后一步是實施一定的市場和政策干預(yù)。ITU在《最后一英里互聯(lián)網(wǎng)連接解決方案指南》中通過研究世界各地已采用的123項網(wǎng)絡(luò)連接干預(yù)措施，總結(jié)出了幾種可有效擴展網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)覆蓋的政策，包括：

第一，簡化農(nóng)村和偏遠地區(qū)網(wǎng)絡(luò)接入的審批程序。例如，坦桑尼亞為鼓勵微型移動網(wǎng)絡(luò)運營商向農(nóng)村偏遠地區(qū)人口提供手機上網(wǎng)服務(wù)，給其發(fā)放專門的運營許可證，使他們不用象其他類型網(wǎng)絡(luò)運營商那樣在開展新業(yè)務(wù)之前履行復(fù)雜的審批手續(xù)。

第二，適當(dāng)降低網(wǎng)絡(luò)運營許可證費用，以減輕部署無線技術(shù)和獲取頻譜的成本壓力。例如，墨西哥的《聯(lián)邦電信和廣播法》專門為用于社區(qū)、教育和科學(xué)目的頻譜頒發(fā)“社會使用”特許資格，以降低相關(guān)用戶的網(wǎng)絡(luò)連接費用。

第三，加強公私合作治理，采取有效措施促進市場競爭，吸引新的網(wǎng)絡(luò)運營商進入市場，并激勵現(xiàn)有運營商擴大規(guī)模，從而分散網(wǎng)絡(luò)連接風(fēng)險。

第四，鼓勵混合融資，整合商業(yè)資本、政府投入、公益援助等資源，建立靈活、有彈性的融資機制，以降低因農(nóng)村與偏遠地區(qū)需求不確定或增長滯后所造成的網(wǎng)絡(luò)接入財務(wù)風(fēng)險。

第五，實施稅收優(yōu)惠，降低網(wǎng)絡(luò)運營商成本。例如，肯尼亞對移動手機免征16%的增值稅，不僅明顯提升了移動通信服務(wù)的銷售量，還大幅改善了當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)接入狀況。

除了以上四個步驟，報告還進一步強調(diào)，實現(xiàn)普遍網(wǎng)絡(luò)連接還應(yīng)當(dāng)采取包容性的協(xié)同治理方法，構(gòu)建各國和各利益攸關(guān)方的合作網(wǎng)絡(luò)，聚合更多有利于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部署的資源。總體而言，政策制定者更宜采用既具有創(chuàng)新性但又技術(shù)中立的復(fù)合性方法，以克服數(shù)字技術(shù)、技能和監(jiān)管障礙，有效消除“最后一英里”互聯(lián)網(wǎng)接入的數(shù)字鴻溝。