改革開放以來，中國經濟取得了舉世矚目的成就，與此同時，以“高污染、高排放、高能耗”為主要特點的粗放型發展方式也使中國付出了昂貴且慘重的資源和環境代價。根據亞洲開發銀行與清華大學聯合發布的2013年《中華人民共和國國家環境分析》報告，在中國500個最大的城市中，能夠達到世界衛生組織推薦的空氣質量標準的不到1%，而在10個世界上環境污染最嚴重的城市中，有7個來自中國，中國已經成為世界上環境污染最為嚴重的國家之一。

霧霾污染引爭鳴，財政分權新視角

近些年來，污染指數輕易爆表，霧霾污染肆虐中國的華北、東北等地，并大有席卷全國之勢。根據哥倫比亞大學社會經濟數據與應用中心測定的相關數據，在中國大陸31個省份（區、市，下文簡稱省）中，絕大部分省份的PM2.5值遠超世界衛生組織關于PM2.5人口加權濃度值的建議水平，達至嚴重污染的程度，此外，從霧霾的區域分布來看，霧霾污染有愈演愈廣的態勢。

面對越來越嚴峻的霧霾形勢，地方政府在環境治理中扮演的角色越來越重要，國家對環境的重視程度和投入也逐年增加，但環境質量依然沒有得到較好改觀。那么，我們不禁要問：是地方政府對本地的環境治理無能為力？還是地方政府為了自身利益，采取了策略性環境競爭？顯然，弄清楚這些問題有助于中央政府對癥下藥。學術界也做了許多有益的探索和研究，但主要集中從經濟角度出發對影響環境質量的因素進行分析，然而，經濟對環境質量的影響不能獨立于制度起作用。

在中國，政治集權下的財政分權改革被認為是一個十分重要的制度因素，在此制度下，地方政府一方面要發展地方經濟，另一方面又需兼顧改善民生、保護環境，因此，在資源一定的情況下，如何統籌經濟發展和環境保護之間的關系也成為了地方政府亟待解決的問題。由于財政分權反映了地方政府財政自主性的大小，財政分權度越高，地方政府財政自主性越大，其對環境可能產生的作用也越大。因此，考究中國式財政分權在環境保護中的作用，揭示財政分權對霧霾的影響也就顯得相當必要和關鍵。

那么財政分權如何影響霧霾呢？答案在一定程度上依賴于地方政府的目標和行為。享受優質的環境、呼吸新鮮的空氣是人民的根本權益，如果地方政府能夠將此作為其執政目標，普遍重視霧霾問題，把治理霧霾作為頭等大事處理，治霾投入及相關政策、法規等都有序跟進，這顯然有助于抑制霧霾，與此同時，在環境目標制下，地區之間容易形成良性的環境競爭，從而出現環境“爭上游”效應，最終導致財政分權有助于抑制霧霾。反之，如果地方政府將自己的利益考量作為執政的根本出發點，就可能做出與民眾權益不一致的決策，特別是在中國式財政分權制度下，地方政府如果以GDP論英雄，就很可能導致地方政府官員為了吸引投資、創造就業、增加稅收等而放松環境監管、降低環境標準，并將主要財力、物力向經濟增長傾斜，這毫無疑問會導致環境惡化，引發更為嚴重的霧霾，而且，在此情形下，地方政府圍繞經濟增長而展開的“競次”破壞性環境競爭更是在所難免，所有的這些都將加劇霧霾污染。

霧霾問題日益嚴峻，財政分權影響幾何

根據相關測算數據，中國大陸地區的霧霾呈日益嚴重的趨勢，而且大多數省份都嚴重超標，且有愈演愈烈之勢。此外，霧霾嚴重的地區具有鮮明的空間聚集特征，它們基本連成片區，集中于東部沿海及中部各省，并且基本上常年維持在較高的穩定水平。

那么，在中國，財政分權在霧霾污染演化過程中到底扮演什么樣的角色呢？財政分權到底是加劇還是抑制了中國的霧霾污染？我們的研究發現：一省財政分權的增強會同時加劇本省和鄰近省份的霧霾污染。例如，假設如果湖北省的財政分權增強，那么它不僅會加劇湖北本省的霧霾污染，還有可能顯著加劇鄰近的湖南、河南、安徽、貴州、重慶等省份的霧霾污染，其影響邏輯是什么呢？這可以從中國式財政分權體制中尋找原因，在該制度下，地方政府主要向中央負責，而中央政府往往以經濟增長作為考核地方官員的衡量指標，地方官員為了實現政治晉升，傾向于利用把現有資源投入到本地區的經濟增長上，而非集中精力改善本地區的環境。因此，中國式財政分權引發的地方政府“政治錦標賽”導致了地區間“競次”的破壞性環境競爭，再加上霧霾污染的強擴散性，使得本地區和鄰近地區的霧霾污染加劇。

因此，地方政府為了本地區的經濟發展，很可能采取策略性“競次”破壞性環境競爭，那么，地方政府真的對本地區的環境治理無能為力嗎？

霧霾治理困難重重，地方“搭便車”現象比比皆是

上文更多是從地方政府官員目標的角度闡述財政分權對各地區霧霾的影響，而在具體的治霾過程中，各地區又可能表現出什么樣的行為呢？

我們發現，霧霾污染從一個地區很容易漂移至相鄰地區，從而加劇其他地區的霧霾污染，屬于一種典型的跨界污染物霧霾污染，它具有高擴散性、流動性和強負外部性，治理起來難度較大，它涉及到各地區之間的協調、綜合治理，因此，在沒有理順地方政府環境治理權責和范圍的情況下，當地政府即使想在治霾上有為，其結果也可能因為其他地區政府的無為而難有作為，或者說當地政府考慮到凡此種種，寧選擇坐享其成，也不全力治霾，從而出現霧霾污染“搭便車”現象，這無疑加大了霧霾治理的難度。

治霾之路長漫漫，政府治理常相伴

根據地方政府目標和行為，財政分權會加劇本省及周邊省份的霧霾污染，并且存在霧霾“搭便車”現象。那么，地方政府對此真的無能為力，還是可以有所作為呢？由于環境治理的主力軍是政府，政府治理的努力可以直接反映在污染的波動上，因此，污染波動大小可以在一定程度上反映政府掌控環境質量水平的能力。

通過分析財政分權對霧霾波動的影響，我們發現，本地區財政分權度的提高不僅會增強當地霧霾污染的波動性，而且同時會削弱鄰近省份霧霾污染波動。究其原因，更高的財政分權度使得地方政府能夠更好地因地制宜調整環境政策，以便反映其異質性偏好。從這個意義上講，中國的地方政府是有能力控制本地區霧霾污染的，它能夠通過調整環境政策顯著影響本地霧霾波動性，從而選擇反映自身偏好和利益的環境質量水平；與此同時，地方政府之間激烈的“政治競標賽”又會削弱本地和其他地區對霧霾的把控能力。綜合這正反兩方面的力量，最終導致財政分權對霧霾污染波動性的影響不顯著，這實質上印證了中國存在“競次”的破壞性環境競爭。

如前所述，地方政府在治理霧霾方面是可以有為的，但這需要政府在治霾方面保持一定的定力和努力，摒棄一切唯GDP論的傳統政績考核方式，將生態文明擺放到更高的戰略地位；而且需進一步理順地方政府環境治理權責和范圍，以克服霧霾治理過程中的“搭便車”現象，進一步樹立地方政府重視、保護生態環境的意識，鼓勵媒體及社會各界監督霧霾治理，杜絕少數利益集團散布謠言，混淆視聽，逃避責任，使中國特色社會主義“五位一體”的生態文明總體布局得以真正落實；大力鼓勵企業進行創新，努力提高技術水平，從而減少能源的使用，與此同時，加強國際合作，大力引進先進的綠色環保技術以提高能源的使用效率，豐富空氣污染質量監測手段，提高檢測技術，查明帶來霧霾的主要原因及源頭，以便從根源上減少污染的排放；此外，努力協調發展與環境的關系，正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，絕不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長，像保護眼睛一樣去保護環境，像對待生命一樣對待生態環境，把不損害生態環境作為發展的底線。

[文章具體論證過程載于《世界經濟》（2017年第2期），原題為：“財政分權對中國霧霾影響的研究”，略去文獻，有刪減]