飛地作為一種特殊的人文地理現象，其形成有著復雜的歷史、經濟、行政等方面原因。近段時間，澎湃新聞陸續報道了江西與安徽、河南與山東等省際間的案例，也點燃一部分讀者的討論熱情。

有學者曾于2004年公布統計稱，我國34個省級行政區中，26個有飛地現象，82個行政單位共有飛地100處。據其梳理，其中有一類飛地主要是以行政單位的一個或幾個鄉鎮或街道辦事處“地處他境”為表現形態，在地圖上表現的不是很明顯。這些飛地地域雖不大，但其數量之多、分布之廣，充分說明了我國行政區劃的“混亂”。

目前，我國仍然有大量的飛地存在。例如，新聞中的常客——廊坊市“北三縣”（三河市、大廠回族自治縣、香河縣），就是中國占地面積最大、行政級別最高的縣級飛地。它們在行政上隸屬河北廊坊市，但在地理位置上被北京和天津包裹得嚴嚴實實，從而使河北省中心呈現出了一種“鏤空”的狀態。

飛地的影響主要體現在行政管理、經濟統籌和城市發展上。澎湃新聞注意到，近年來，部分地區已著手整治城市內部的飛地，與此同時，也有相當一部分飛地在實質性的區劃調整、管轄權變更上處于靜默狀態。

天津的實踐：行政區劃與行政管轄相一致

“飛地是天津市域內，行政區劃和管轄權不統一的特殊地帶，是城市化進程中積累形成的頑瘴痼疾。”

2021年11月，2021年平安天津建設新聞發布會介紹，天津逐區、逐片、逐棟、逐戶進行大排查，確定了10個區546處“飛地”，歸為“城中村”、接壤的“插花地”、不接壤的“插花地”、責任不清的地帶四種類型，制定實施方案，“一地一冊、一地一策、一地一專班”，科學施治，精準施策。在歷史遺留問題的破解上，天津制定《關于解決城中村“飛地”基層社會治理屬地化有關問題的意見》、《天津市部分行政區域界線變更方案》，依法推進“插花地”行政區域界線變更。

澎湃新聞注意到，自2020年4月9日開始，天津市委決定在全市開展“飛地”基層社會治理屬地化工作，解決行政區劃與管轄權不統一、職責不明確、責任不清晰、服務不到位、管理有盲區的問題。

以2020年從天津市紅橋區劃入天津市北辰區的雙環邨街道辦事處為例，據紅橋區委介紹，雙環邨地區是上世紀八十年代末天津市為解決市區居民住房難問題，在北辰區天穆鎮界內建設的居民居住區，1990年經紅橋區政府申請，市民政局批復同意，設立雙環邨街道辦事處，明確暫由紅橋區政府實施代管。2020年以來，按照天津市“飛地”基層社會治理屬地化有關工作要求，為有效解決有關“飛地”治理職責交叉、責任不清等問題，北辰區人民政府實施屬地發起，提出將雙環邨街道行政區劃隸屬關系由紅橋區變更為北辰區，確保實現該地區行政區劃與行政管轄相一致。

2020年12月，天津市人民政府批復：同意撤銷紅橋區雙環邨街道辦事處、成立北辰區雙環邨街道辦事處。

值得一提的是，據紅橋區委介紹，為最大程度保障雙環邨街道居民權益，按照有利于群眾的原則，經市有關部門和兩區相關部門研究，提出雙環邨地區“飛地”治理執行“三不變”的政策措施，即房籍不變、戶籍不變、學籍不變。

雙環邨街道行政區劃隸屬關系變更后，該地區房屋不動產權證，證載地址保持為“紅橋區”；購買新建在售項目房屋，不動產權證發放時，證載地址為“紅橋區”；該地區房屋再次進行轉移、變更等登記時，證載地址仍為“紅橋區”。居民戶籍保持不變，且戶籍業務仍由紅橋區戶籍受理機關管轄，戶籍檔案繼續由紅橋區戶籍管理機關管理查詢。在校學生學籍保持不變，未來該片區內將要入學的紅橋戶籍適齡兒童按照天津市現行招生政策，仍享受紅橋區的教育資源。

據天津市民政局介紹，天津飛地治理經驗已獲民政部點贊，并向全國推廣。

《天津日報》2021年12月刊發的報道稱，在民政部向全國民政系統推介我市“飛地”治理工作經驗報告中提到，天津市以提升超大城市治理效能為牽引，直面基層社會治理中的痛點、難點、堵點，拓寬思路、創造條件，積極解決“飛地”導致的基層社會治理職責交叉、責任不清和治理真空等問題，壓實了基層治理屬地責任，實現了基層黨建和服務管理雙覆蓋，維護了行政區劃在治國理政中的法治權威。

消息稱，天津具體做法包括：對接壤“插花地”依法變更行政區域界線，由屬地區和屬事區溝通協商，制定行政區域界線變更方案，嚴格按照法定程序，變更8個區、7塊接壤“插花地”行政區域界線，把管理的權責一致起來，徹底理順體制機制障礙；對不接壤“插花地”，按照尊重歷史、方便管理、保障群眾利益的原則，將管轄權落在行政區劃所在地，居民房產登記、戶籍、學籍保持不變，最大限度保障群眾利益。

歷史遺留：飛地飛到幾時休？

飛地問題牽扯各方利益訴求，是社會治理的難點之一。澎湃新聞注意到，相較于天津這類市域內的特殊地帶，近年來發生在省際飛地、市際飛地、縣域間飛地上的調整則不多見。

微山縣地圖

以地處蘇魯兩省三市九個縣市區結合部、因微山湖而得名的山東濟寧微山縣為例，為加強對微山湖整個湖區的統一管理，微山縣于1953年設立，政務院第136號文批復“同意山東省以微山、昭陽、獨山、南陽湖湖區為基礎，將湖內純漁村及沿湖半漁村劃設為微山縣。”1971年因沿湖工農業用水需要，濟寧地革委確定移民安置漁湖民，分散安置在山東鄒城、滕州、魚臺、任城等地，因以上等歷史原因形成了飛地。

2020年6月，濟寧市民政局在答復政協委員“關于魚臺縣境內微山縣飛地及人口劃入魚臺縣管理的建議”時介紹，我們就此專門向上級業務部門進行了請示匯報。飛地涉及村莊的劃轉既不屬于行政區劃調整，也不屬于行政區域界線變更，只是管理權的調整，應在征得涉及村村民同意、兩縣政府達成一致意見的基礎上進行劃轉。在收到委員的提案后，我們召開了微山和魚臺兩縣民政局參加的會議，研究飛地及群眾社會事務管轄問題。與會同志一致認為飛地及群眾社會事務管轄劃轉既關系地方經濟社會發展、社會和諧穩定又關系到群眾切身利益，必須在保持社會和諧穩定大局的前提下，積極穩妥推進。下一步我們將根據市委、市政府工作部署，認真做好工作。

事實上，微山縣飛地的由來比較特殊。

據濟寧市民政局介紹，微山縣的設立是為加強對微山湖整個湖區的統一管理，從根本上解決糾紛和械斗問題。中央明確劃設微山縣的基本思想和原則，就是為加強對微山湖地區的統一管理，1956年國務院第124號文再次強調：“微山湖湖面由山東省微山縣統一管理”。澎湃新聞注意到，曾有市人大代表提出“將南陽鎮重新劃歸魚臺縣”，濟寧市民政局表示，這一建議與國務院設立微山縣統一管理微山湖的原則不相吻合。

直到現在，濟寧方面發布的各類消息也未提及有實質性的調整落地。其中，微山縣南陽鎮在魚臺縣的一處飛地還因回遷問題產生過爭議。

微山縣南陽鎮趙莊村位于魚臺縣老萬福河南岸、白馬河西岸交接處，為微山縣飛地，周圍均為魚臺縣屬地，全村共有98戶400余人。因趙莊村位于魚臺縣張黃鎮化工園區內，距山東魯泰化學有限公司直線距離不足500米，為保證村民安全，確保張黃鎮化工園區順利復驗，經魚臺縣人民政府與微山縣人民政府多次協調溝通，趙莊村于2020年3月啟動拆遷。

“在回遷安置進程中，省、市美麗宜居鄉村建設指揮部要求暫停所有未拆遷村拆遷工作，導致無法在趙莊村原回遷安置位置實施回遷房建設。”魚臺縣張黃鎮人民政府介紹，為使趙莊村村民盡快回歸正常生活，魚臺縣委、縣政府及時將該村回遷安置位置調整至魚臺縣運河佳苑社區，社區臨近魚臺縣谷亭街道中心小學、魚臺縣谷亭街道中學、魚臺縣第一人民醫院，交通便利，配套齊全，比原回遷安置位置地理條件更優越，但微山縣南陽鎮人民政府與趙莊村村民均不同意變更回遷安置位置。后魚臺縣人民政府組織魚臺縣住房和城鄉建設局、魚臺縣張黃鎮人民政府、微山縣南陽鎮人民政府積極協商，也未能達成一致意見。

魚臺縣張黃鎮人民政府在2021年2月表示，下一步，將積極與微山縣南陽鎮人民政府保持溝通，并報請魚臺縣人民政府確定趙莊村安置事宜。

微山縣百里之外，安徽淮北在宿州的飛地——段園鎮近年來屢次引發關注。

段園鎮區位

段園鎮隸屬淮北市杜集區，地理上被宿州蕭縣與江蘇徐州銅山區包圍。有淮北市人大代表曾在2017年建議，段園鎮作為全市唯一的“飛地”，區位優勢潛力遠遠沒有發揮出來，在淮北市這樣的資源枯竭型城市要吸引外資，特別是發展人流物流密集型的加工制造業及外貿業，區位、地段是第一優勢，應高度重視這塊飛地發展。

這名代表當時提醒，與蕭縣的快速發展相比，段園及段園工業集中區作為一塊飛地發展較慢，長期下去有被蕭縣“東向發展”戰略“吃掉”的危險。事實上，蕭縣東外環的建設已經征去了段園鎮歐集村的部分土地。

澎湃新聞注意到，作為淮北市唯一一塊和徐州直接接壤的區域，段園這塊飛地已被淮北市視作與徐州對接的“排頭兵”。例如，去年9月，淮北市第九次黨代會報告就提出，“加快建設段園省際毗鄰地區新型功能區，著力打造產城融合新片區、新興產業聚集區、生態創新示范區、共同富裕先行區”。

另外在去年9月13日下午，淮北市政協主席諶偉赴杜集區段園鎮，督查市政協十屆四次會議第71號提案《讓段園“飛地”早日成為淮北對接徐州的“橋頭堡”》辦理情況。

他指出，段園作為長三角省際毗鄰地區產城融合新片區、新興產業集聚區、生態文明示范區、共同富裕先行區和省際產業合作示范區，在市委市政府的正確領導下，自啟動以來，堅持高位推進，突出規劃引領，完善基礎設施，創新體制機制，推進產業協同，整體規劃建設工作正在加快推進。他還強調，下一步要緊抓長三角一體化高質量發展這一歷史機遇，著眼全市新階段更高質量轉型發展大局，認真研究運用好各項政策，進一步完善各類規劃，加快基礎設施建設，抓好產業聯動發展，強化要素保障，促進社會事業融合，主動融入徐州都市圈，為淮北新階段高質量轉型發展當示范、做先行。

但也有網友提出，蕭縣與徐州的交流非常密切，可以承接徐州產業轉移，接受徐州輻射，段園鎮隔在兩地中間，由于行政隸屬關系，在蕭縣今后許多與江蘇徐州的對接中都會影響進程，建議將段園鎮劃給蕭縣。

安徽省民政廳2020年11月回應稱，段園鎮現屬于淮北市管轄。調整段園鎮的隸屬關系涉及淮北市和宿州市行政區域界線的重大變更，涉及面廣，應當充分尊重城市發展規律和人民群眾意愿，由宿州市人民政府同淮北市人民政府先行協商達成共識，逐級上報審批。

2021年2月，又有網友表示，段園現在成了制約蕭縣和徐州區域協調發展的飛地，而宿州市政府和淮北市政府是平級，很難在一起先行協商，希望省民政廳可以出面協調。

安徽省民政廳后以《行政區劃管理條例》有關規定為口徑答復稱：行政區劃應當保持總體穩定，必須變更時，應當本著有利于社會主義現代化建設、有利于推進國家治理體系和治理能力現代化、有利于行政管理、有利于民族團結、有利于鞏固國防的原則，堅持與國家發展戰略和經濟社會發展水平相適應、注重城鄉統籌和區域協調、推進城鄉發展一體化、促進人與自然和諧發展的方針，制訂變更方案，逐級上報審批。