飛地作為一種特殊的人文地理現(xiàn)象，其形成有著復(fù)雜的歷史、經(jīng)濟(jì)、行政等方面原因。近段時間，澎湃新聞陸續(xù)報(bào)道了江西與安徽、河南與山東等省際間的案例，也點(diǎn)燃一部分讀者的討論熱情。

有學(xué)者曾于2004年公布統(tǒng)計(jì)稱，我國34個省級行政區(qū)中，26個有飛地現(xiàn)象，82個行政單位共有飛地100處。據(jù)其梳理，其中有一類飛地主要是以行政單位的一個或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處“地處他境”為表現(xiàn)形態(tài)，在地圖上表現(xiàn)的不是很明顯。這些飛地地域雖不大，但其數(shù)量之多、分布之廣，充分說明了我國行政區(qū)劃的“混亂”。

目前，我國仍然有大量的飛地存在。例如，新聞中的常客——廊坊市“北三縣”（三河市、大廠回族自治縣、香河縣），就是中國占地面積最大、行政級別最高的縣級飛地。它們在行政上隸屬河北廊坊市，但在地理位置上被北京和天津包裹得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)，從而使河北省中心呈現(xiàn)出了一種“鏤空”的狀態(tài)。

飛地的影響主要體現(xiàn)在行政管理、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌和城市發(fā)展上。澎湃新聞注意到，近年來，部分地區(qū)已著手整治城市內(nèi)部的飛地，與此同時，也有相當(dāng)一部分飛地在實(shí)質(zhì)性的區(qū)劃調(diào)整、管轄權(quán)變更上處于靜默狀態(tài)。

天津的實(shí)踐：行政區(qū)劃與行政管轄相一致

“飛地是天津市域內(nèi)，行政區(qū)劃和管轄權(quán)不統(tǒng)一的特殊地帶，是城市化進(jìn)程中積累形成的頑瘴痼疾。”

2021年11月，2021年平安天津建設(shè)新聞發(fā)布會介紹，天津逐區(qū)、逐片、逐棟、逐戶進(jìn)行大排查，確定了10個區(qū)546處“飛地”，歸為“城中村”、接壤的“插花地”、不接壤的“插花地”、責(zé)任不清的地帶四種類型，制定實(shí)施方案，“一地一冊、一地一策、一地一專班”，科學(xué)施治，精準(zhǔn)施策。在歷史遺留問題的破解上，天津制定《關(guān)于解決城中村“飛地”基層社會治理屬地化有關(guān)問題的意見》、《天津市部分行政區(qū)域界線變更方案》，依法推進(jìn)“插花地”行政區(qū)域界線變更。

澎湃新聞注意到，自2020年4月9日開始，天津市委決定在全市開展“飛地”基層社會治理屬地化工作，解決行政區(qū)劃與管轄權(quán)不統(tǒng)一、職責(zé)不明確、責(zé)任不清晰、服務(wù)不到位、管理有盲區(qū)的問題。

以2020年從天津市紅橋區(qū)劃入天津市北辰區(qū)的雙環(huán)邨街道辦事處為例，據(jù)紅橋區(qū)委介紹，雙環(huán)邨地區(qū)是上世紀(jì)八十年代末天津市為解決市區(qū)居民住房難問題，在北辰區(qū)天穆鎮(zhèn)界內(nèi)建設(shè)的居民居住區(qū)，1990年經(jīng)紅橋區(qū)政府申請，市民政局批復(fù)同意，設(shè)立雙環(huán)邨街道辦事處，明確暫由紅橋區(qū)政府實(shí)施代管。2020年以來，按照天津市“飛地”基層社會治理屬地化有關(guān)工作要求，為有效解決有關(guān)“飛地”治理職責(zé)交叉、責(zé)任不清等問題，北辰區(qū)人民政府實(shí)施屬地發(fā)起，提出將雙環(huán)邨街道行政區(qū)劃隸屬關(guān)系由紅橋區(qū)變更為北辰區(qū)，確保實(shí)現(xiàn)該地區(qū)行政區(qū)劃與行政管轄相一致。

2020年12月，天津市人民政府批復(fù)：同意撤銷紅橋區(qū)雙環(huán)邨街道辦事處、成立北辰區(qū)雙環(huán)邨街道辦事處。

值得一提的是，據(jù)紅橋區(qū)委介紹，為最大程度保障雙環(huán)邨街道居民權(quán)益，按照有利于群眾的原則，經(jīng)市有關(guān)部門和兩區(qū)相關(guān)部門研究，提出雙環(huán)邨地區(qū)“飛地”治理執(zhí)行“三不變”的政策措施，即房籍不變、戶籍不變、學(xué)籍不變。

雙環(huán)邨街道行政區(qū)劃隸屬關(guān)系變更后，該地區(qū)房屋不動產(chǎn)權(quán)證，證載地址保持為“紅橋區(qū)”；購買新建在售項(xiàng)目房屋，不動產(chǎn)權(quán)證發(fā)放時，證載地址為“紅橋區(qū)”；該地區(qū)房屋再次進(jìn)行轉(zhuǎn)移、變更等登記時，證載地址仍為“紅橋區(qū)”。居民戶籍保持不變，且戶籍業(yè)務(wù)仍由紅橋區(qū)戶籍受理機(jī)關(guān)管轄，戶籍檔案繼續(xù)由紅橋區(qū)戶籍管理機(jī)關(guān)管理查詢。在校學(xué)生學(xué)籍保持不變，未來該片區(qū)內(nèi)將要入學(xué)的紅橋戶籍適齡兒童按照天津市現(xiàn)行招生政策，仍享受紅橋區(qū)的教育資源。

據(jù)天津市民政局介紹，天津飛地治理經(jīng)驗(yàn)已獲民政部點(diǎn)贊，并向全國推廣。

《天津日報(bào)》2021年12月刊發(fā)的報(bào)道稱，在民政部向全國民政系統(tǒng)推介我市“飛地”治理工作經(jīng)驗(yàn)報(bào)告中提到，天津市以提升超大城市治理效能為牽引，直面基層社會治理中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，拓寬思路、創(chuàng)造條件，積極解決“飛地”導(dǎo)致的基層社會治理職責(zé)交叉、責(zé)任不清和治理真空等問題，壓實(shí)了基層治理屬地責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了基層黨建和服務(wù)管理雙覆蓋，維護(hù)了行政區(qū)劃在治國理政中的法治權(quán)威。

消息稱，天津具體做法包括：對接壤“插花地”依法變更行政區(qū)域界線，由屬地區(qū)和屬事區(qū)溝通協(xié)商，制定行政區(qū)域界線變更方案，嚴(yán)格按照法定程序，變更8個區(qū)、7塊接壤“插花地”行政區(qū)域界線，把管理的權(quán)責(zé)一致起來，徹底理順體制機(jī)制障礙；對不接壤“插花地”，按照尊重歷史、方便管理、保障群眾利益的原則，將管轄權(quán)落在行政區(qū)劃所在地，居民房產(chǎn)登記、戶籍、學(xué)籍保持不變，最大限度保障群眾利益。

歷史遺留：飛地飛到幾時休？

飛地問題牽扯各方利益訴求，是社會治理的難點(diǎn)之一。澎湃新聞注意到，相較于天津這類市域內(nèi)的特殊地帶，近年來發(fā)生在省際飛地、市際飛地、縣域間飛地上的調(diào)整則不多見。

微山縣地圖

以地處蘇魯兩省三市九個縣市區(qū)結(jié)合部、因微山湖而得名的山東濟(jì)寧微山縣為例，為加強(qiáng)對微山湖整個湖區(qū)的統(tǒng)一管理，微山縣于1953年設(shè)立，政務(wù)院第136號文批復(fù)“同意山東省以微山、昭陽、獨(dú)山、南陽湖湖區(qū)為基礎(chǔ)，將湖內(nèi)純漁村及沿湖半漁村劃設(shè)為微山縣。”1971年因沿湖工農(nóng)業(yè)用水需要，濟(jì)寧地革委確定移民安置漁湖民，分散安置在山東鄒城、滕州、魚臺、任城等地，因以上等歷史原因形成了飛地。

2020年6月，濟(jì)寧市民政局在答復(fù)政協(xié)委員“關(guān)于魚臺縣境內(nèi)微山縣飛地及人口劃入魚臺縣管理的建議”時介紹，我們就此專門向上級業(yè)務(wù)部門進(jìn)行了請示匯報(bào)。飛地涉及村莊的劃轉(zhuǎn)既不屬于行政區(qū)劃調(diào)整，也不屬于行政區(qū)域界線變更，只是管理權(quán)的調(diào)整，應(yīng)在征得涉及村村民同意、兩縣政府達(dá)成一致意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。在收到委員的提案后，我們召開了微山和魚臺兩縣民政局參加的會議，研究飛地及群眾社會事務(wù)管轄問題。與會同志一致認(rèn)為飛地及群眾社會事務(wù)管轄劃轉(zhuǎn)既關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定又關(guān)系到群眾切身利益，必須在保持社會和諧穩(wěn)定大局的前提下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。下一步我們將根據(jù)市委、市政府工作部署，認(rèn)真做好工作。

事實(shí)上，微山縣飛地的由來比較特殊。

據(jù)濟(jì)寧市民政局介紹，微山縣的設(shè)立是為加強(qiáng)對微山湖整個湖區(qū)的統(tǒng)一管理，從根本上解決糾紛和械斗問題。中央明確劃設(shè)微山縣的基本思想和原則，就是為加強(qiáng)對微山湖地區(qū)的統(tǒng)一管理，1956年國務(wù)院第124號文再次強(qiáng)調(diào)：“微山湖湖面由山東省微山縣統(tǒng)一管理”。澎湃新聞注意到，曾有市人大代表提出“將南陽鎮(zhèn)重新劃歸魚臺縣”，濟(jì)寧市民政局表示，這一建議與國務(wù)院設(shè)立微山縣統(tǒng)一管理微山湖的原則不相吻合。

直到現(xiàn)在，濟(jì)寧方面發(fā)布的各類消息也未提及有實(shí)質(zhì)性的調(diào)整落地。其中，微山縣南陽鎮(zhèn)在魚臺縣的一處飛地還因回遷問題產(chǎn)生過爭議。

微山縣南陽鎮(zhèn)趙莊村位于魚臺縣老萬福河南岸、白馬河西岸交接處，為微山縣飛地，周圍均為魚臺縣屬地，全村共有98戶400余人。因趙莊村位于魚臺縣張黃鎮(zhèn)化工園區(qū)內(nèi)，距山東魯泰化學(xué)有限公司直線距離不足500米，為保證村民安全，確保張黃鎮(zhèn)化工園區(qū)順利復(fù)驗(yàn)，經(jīng)魚臺縣人民政府與微山縣人民政府多次協(xié)調(diào)溝通，趙莊村于2020年3月啟動拆遷。

“在回遷安置進(jìn)程中，省、市美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)指揮部要求暫停所有未拆遷村拆遷工作，導(dǎo)致無法在趙莊村原回遷安置位置實(shí)施回遷房建設(shè)。”魚臺縣張黃鎮(zhèn)人民政府介紹，為使趙莊村村民盡快回歸正常生活，魚臺縣委、縣政府及時將該村回遷安置位置調(diào)整至魚臺縣運(yùn)河佳苑社區(qū)，社區(qū)臨近魚臺縣谷亭街道中心小學(xué)、魚臺縣谷亭街道中學(xué)、魚臺縣第一人民醫(yī)院，交通便利，配套齊全，比原回遷安置位置地理?xiàng)l件更優(yōu)越，但微山縣南陽鎮(zhèn)人民政府與趙莊村村民均不同意變更回遷安置位置。后魚臺縣人民政府組織魚臺縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、魚臺縣張黃鎮(zhèn)人民政府、微山縣南陽鎮(zhèn)人民政府積極協(xié)商，也未能達(dá)成一致意見。

魚臺縣張黃鎮(zhèn)人民政府在2021年2月表示，下一步，將積極與微山縣南陽鎮(zhèn)人民政府保持溝通，并報(bào)請魚臺縣人民政府確定趙莊村安置事宜。

微山縣百里之外，安徽淮北在宿州的飛地——段園鎮(zhèn)近年來屢次引發(fā)關(guān)注。

段園鎮(zhèn)區(qū)位

段園鎮(zhèn)隸屬淮北市杜集區(qū)，地理上被宿州蕭縣與江蘇徐州銅山區(qū)包圍。有淮北市人大代表曾在2017年建議，段園鎮(zhèn)作為全市唯一的“飛地”，區(qū)位優(yōu)勢潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，在淮北市這樣的資源枯竭型城市要吸引外資，特別是發(fā)展人流物流密集型的加工制造業(yè)及外貿(mào)業(yè)，區(qū)位、地段是第一優(yōu)勢，應(yīng)高度重視這塊飛地發(fā)展。

這名代表當(dāng)時提醒，與蕭縣的快速發(fā)展相比，段園及段園工業(yè)集中區(qū)作為一塊飛地發(fā)展較慢，長期下去有被蕭縣“東向發(fā)展”戰(zhàn)略“吃掉”的危險(xiǎn)。事實(shí)上，蕭縣東外環(huán)的建設(shè)已經(jīng)征去了段園鎮(zhèn)歐集村的部分土地。

澎湃新聞注意到，作為淮北市唯一一塊和徐州直接接壤的區(qū)域，段園這塊飛地已被淮北市視作與徐州對接的“排頭兵”。例如，去年9月，淮北市第九次黨代會報(bào)告就提出，“加快建設(shè)段園省際毗鄰地區(qū)新型功能區(qū)，著力打造產(chǎn)城融合新片區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、生態(tài)創(chuàng)新示范區(qū)、共同富裕先行區(qū)”。

另外在去年9月13日下午，淮北市政協(xié)主席諶偉赴杜集區(qū)段園鎮(zhèn)，督查市政協(xié)十屆四次會議第71號提案《讓段園“飛地”早日成為淮北對接徐州的“橋頭堡”》辦理情況。

他指出，段園作為長三角省際毗鄰地區(qū)產(chǎn)城融合新片區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、生態(tài)文明示范區(qū)、共同富裕先行區(qū)和省際產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，在市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，自啟動以來，堅(jiān)持高位推進(jìn)，突出規(guī)劃引領(lǐng)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，整體規(guī)劃建設(shè)工作正在加快推進(jìn)。他還強(qiáng)調(diào)，下一步要緊抓長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展這一歷史機(jī)遇，著眼全市新階段更高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展大局，認(rèn)真研究運(yùn)用好各項(xiàng)政策，進(jìn)一步完善各類規(guī)劃，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，抓好產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，強(qiáng)化要素保障，促進(jìn)社會事業(yè)融合，主動融入徐州都市圈，為淮北新階段高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展當(dāng)示范、做先行。

但也有網(wǎng)友提出，蕭縣與徐州的交流非常密切，可以承接徐州產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，接受徐州輻射，段園鎮(zhèn)隔在兩地中間，由于行政隸屬關(guān)系，在蕭縣今后許多與江蘇徐州的對接中都會影響進(jìn)程，建議將段園鎮(zhèn)劃給蕭縣。

安徽省民政廳2020年11月回應(yīng)稱，段園鎮(zhèn)現(xiàn)屬于淮北市管轄。調(diào)整段園鎮(zhèn)的隸屬關(guān)系涉及淮北市和宿州市行政區(qū)域界線的重大變更，涉及面廣，應(yīng)當(dāng)充分尊重城市發(fā)展規(guī)律和人民群眾意愿，由宿州市人民政府同淮北市人民政府先行協(xié)商達(dá)成共識，逐級上報(bào)審批。

2021年2月，又有網(wǎng)友表示，段園現(xiàn)在成了制約蕭縣和徐州區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的飛地，而宿州市政府和淮北市政府是平級，很難在一起先行協(xié)商，希望省民政廳可以出面協(xié)調(diào)。

安徽省民政廳后以《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定為口徑答復(fù)稱：行政區(qū)劃應(yīng)當(dāng)保持總體穩(wěn)定，必須變更時，應(yīng)當(dāng)本著有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、有利于行政管理、有利于民族團(tuán)結(jié)、有利于鞏固國防的原則，堅(jiān)持與國家發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的方針，制訂變更方案，逐級上報(bào)審批。