近年來，國內不少城市的歷史街區改造已經從單一主體控制向多元主體參與、利益平衡轉變，并有了不少的成功案例，但對于多數城市來說，歷史街區的改造仍處于政府、市場、社會三者的博弈困境中。

汕頭小公園歷史街區是汕頭這座“百載商埠”的歷史標志和地方特色，在將近30年的舊城改造中，從政府主導的危房改造、控制性開發，到地方權力與資本結成利益共同體，街區改造成為一個以土地效益為目標、與利益掛鉤的商業項目，雖然房地產項目遍地開花，但核心風貌保護區的商業街區改造卻因財務困境而阻斷數十年。本文基于列斐伏爾的空間生產理論，對小公園街區改造的過程及背后的困境進行深入探討。

開埠通商，華僑投資

小公園歷史街區（注：文中對“小公園歷史文化街區”范圍界定為東起利安路、西至大港河、南起海岸線、北至梅西河的舊城區區域，總面積約198.96公頃。目前區內共涉及4個街道--永祥、新福、海安、同益，23個居委會， 33202個住戶，106924個居民）位于汕頭市中心城區西南部，原是韓江出海口的一個小漁村，明中葉以后逐漸成為貿易港。第二次鴉片戰爭后汕頭埠開放為通商口岸，各種外事機構、商業機構先后在汕設立。

1922年汕頭市政府提出《市政改造計劃》，廣大愛國華僑在“實業救國”倡導的帶動下，紛紛投資城市建設。小公園街區現存的主要建筑多在1920年代末到抗戰前夕建成，僑資約占總投資的2/3，僑房2000多棟。

小公園歷史街區的發展成就了汕頭這個近代港口城市，是外商資本投資與潮汕華僑打工經濟回流共同推動城市化的結果。外商在汕頭設立各種商貿機構啟動了城市發展，大量的華僑將在海外務工經商的收入以僑批的方式寄回家鄉置業建房。小公園街區的歷史建筑風貌、社會發展歷程匯聚了濃濃的開埠文化和華僑文化，具有較高的歷史文化價值。

政策變遷，房屋產權細碎化

1949年后，汕頭市區依托老城逐步向東、西北擴展，由于城市建設速度緩慢，小公園作為城市商業中心的地位仍得以維持，計劃經濟時期更是商品供需的集散地。經歷了土地改革和對資本主義工商業的社會主義改造，小公園街區的私人房產在公私合營后多由政府房管部門接管，絕大部分商行店鋪變為住房，由居民向政府租用；也有部分房屋被單位整座租下，成為職工宿舍或倉庫。

改革開放后，小公園街區的集體工廠逐漸撤離，留下歸屬權不清的職工宿舍。1980年代后，開始有大量的華僑索取僑房的產權和使用權，隨著華僑私房政策得以落實，街區內大量房屋產權歸還華僑，變回私人住房。

由于代際繼承，造成了街區房屋產權日益細碎化的格局。目前小公園街區房屋產權錯綜復雜，據2013年市舊城辦對小公園街區的摸查統計，街區內現狀房屋私產產權占74.98%，單位產占16.74%，公產房占4.40%，僑產房占3.88%。

功能外遷，舊城逐步邊緣化

1981年，經國務院批準在汕頭東部的龍湖區設立經濟特區，城市建設重心向新區東移。汕頭的商業中心經歷了“小公園--金園區--龍湖區”一路向東的變遷進程，商業網點不斷向全市范圍擴散，特別是龍湖區以南國商城、國際會展中心為依托，商業繁榮，金融、房地產業發達，在東部形成了新的商貿中心。

隨著公共財政集中于城市新區開發，舊城區改造資金投入相對短缺，小公園街區物質結構與社會結構雙向老化，內部廢棄空間、與新城區之間的裂縫空間出現。使用者的離棄與動遷，傳統地緣關系與地方認同感的解體，使小公園街區成為一處經濟閉塞的孤島，昔日傳統商貿中心逐漸淪為一個低租金、低成本投入的地段，成為以銷售低檔廉價日用小商品為主的商住混合區。

最初的小公園街區建筑風貌獨特，配置了“亦商亦居，前店后倉，樓下經商樓上居住”的建筑功能格局，但隨著建筑原有功能的褪變，目前多數房屋只剩單一的居住功能，大部分歷史建筑處于荒廢閑置狀態?，F在，街區內共有危房2588座，主要分布于小公園核心片區和西片區。

目前，小公園街區內居民住房水平遠低于汕頭市平均水平。以街區內的永祥街道為例，人均住房建筑面積為15.33平方米/人，而汕頭市人均住房建筑面積為20.17平方米/人。永祥街道將近90%的家庭住房間數在2間以下，而整個汕頭市超過80%的家庭住房間數在2間以上。同時，公共設施整體滯后也是小公園街區當前存在的另一個問題，較低的居住生活質量，導致本地居民紛紛外遷，街區逐漸喪失活力。

隨著小公園地域功能地位的衰退，薄弱的公共設施和擁擠的住房空間已無法滿足需求，中上階層的本地居民不斷往新區搬遷，本地人口驟減，外來人口集聚。以永祥街道為例，近20年來街道總人口從44025人驟減到21093人，其中本地戶籍人口減少了24549人，外來流動人口增長了2592人。

目前，街區內的留守居民逐漸老齡化，以獨居住戶為主。以永祥街道為例，1990年人口年齡主要集中在45歲以下，占75.72%，青壯年勞動力較多。到2010年人口年齡結構向兩端拓展，45歲以下人口所占比例減少為55.79%，60歲以上人口占17.59%，超過了國際老齡化社會界定的10%的標準。同時，街區居民貧困化程度嚴重，目前共有低保救濟2020戶，3111人。

“見縫插針”式的獨棟危房改造（1987—1994年）

從1987年開始，小公園街區就開啟了改造之路，早期的改造致力于解決危房問題，拆舊建新、窄路拓寬，推動城市現代化。加之國家對城市建設用地的控制，為增加住房，舊城區成為挖潛改造的對象。1987—1993年，先后共拆除舊建筑面積387341平方米，其中危舊建筑3100座，拆遷8465戶共31423人，新建建筑面積約698374平方米，回遷6260戶。

這一時期，小公園街區改建標準不高，僅限于解決住房“有無”和“安危”問題，項目用地規模小，見縫插針，基本為兩三棟住宅的小規模改進，零碎而沒有規劃。

“成片配套”式的居住組團改造（1994—2000）

1994年后，政府轉變了改造觀念，對小公園街區開始實行“綜合開發，配套建設，成片改造”的方式。1995年，在《汕頭市舊城區改建控制性詳細規劃》中，提出了“整體改建、疏散人口”的改造模式，通過優化用地結構、調整空間布局，完善道路系統，最終將舊城區3-4萬人進行了疏解。

到2000年，小公園街區先后共拆除舊建筑面積460567平方米，其中危舊建筑3626座，拆遷8402戶共29811人，新建建筑面積約703888平方米，回遷4307戶，新建了一批公共設施配套齊全的居住區。

“大拆大建”式的房地產開發（2000—2010）

2000年以來，在分稅制和住房制度改革的推動下，汕頭進入城市化快速推進以及房地產建設的高潮，汕頭政府開始將小公園歷史街區作為空間生產的對象，以實現資本效益最大化，開發主體由政府主導下的國資建設單位轉變為私營房地產公司。

在這種濱海房地產開發模式中，政府以土地資源獲取財政收益，迅速推進開發建設，改建后的高檔商住小區濱海環境區位好，配套設施齊全，遷入了一批具有購買實力的中上階層。

雖然舊城區環境質量的下降導致部分居民外遷，但由于改造建設了大量住宅，又引進部分外來人口，舊城人口始終未能疏散。開發商在利益機制驅動下，挑選邊緣區拆建比高的片區進行改造，導致了小公園街區改造“天女散花”式的被動局面。由于是局部地段的改造，對街區的整體功能定位、文化特色的保護與繼承等缺乏考慮，不少文物古跡的周邊環境在改造中被嚴重破壞。

從“歷史文化保護”到“保護性開發”

2000年以后，由于汕頭新區建設，舊城改造放慢，政府官員、規劃師等精英階層對小公園街區風貌的保護意識覺醒，規劃思想從“整體改建”轉變為“控制性保護”。1999年，汕頭市人大審議通過了設立“小公園歷史建筑風貌保護區”，在2000年版的《小公園歷史建筑風貌保護區規劃》中，將小公園街區定位為以商業、文化、旅游、休閑為主，適當兼容部分居住功能的步行街區，提出在保護方式上注重歷史文化資源的保護與片區環境質量的改善相結合，對有較高保護價值的傳統街道、特色建筑給予保留與維修，保持片區總體街道空間尺度、建筑風格，按此原則對地塊內部進行統一規劃、集中改造。

但在現實改造中，2000年版的《小公園歷史建筑風貌保護區規劃》以控制為核心的保護開發與市場商業開發的逐利行為存在巨大沖突，使得2004年汕頭政府不得不對規劃進行調整。

2004年，汕頭政府啟動小公園歷史建筑風貌保護區改造項目，企圖借鑒上海“新天地模式”，通過功能置換，以商業替代居住獲取利益最大化，平衡改造成本。2006年，汕頭佑松房地產開發有限公司以總地價30657.5萬元競得小公園核心區約122畝土地使用權，由金平區政府負責拆遷工作，佑松房地產開發商與多位臺商合資分期建設，計劃將小公園街區打造為集商業、旅游、休閑、居住于一體的大型商業街區，總投資（包括拆遷、建設資金）約12億元，是汕頭首宗實行拆遷者與建設者相分離和所有原居民易地置換產權的舊城改造項目。

由于政府急于招商引資推出項目，對拆遷補償的評估不全，改造項目剛開始半年就因“拆遷資金斷裂，移交土地遲緩”而“夭折”。至2011年，部分片區仍處于已征未建狀態，小公園歷史街區保護性開發的嘗試以失敗告終。

想象中的“歷史街區保護”，現實中的“房地產開發”

由于汕頭政府財政資金有限，早期對小公園街區的改造只能為挖潛式改造，通過拔高地塊容積率以獲取改造收益，而對基礎設施這類無效益回收的公共建設資本缺失，導致舊城區市政和道路設施始終得不到改善。政府財政與市場資本的空間生產同時選擇了社會交易成本較低的新區，舊城區走向了負向循環的鎖定，財務困境阻斷了小公園歷史街區的空間生產。

由于私人資本的進入，歷史街區的保護被新空間營造這一目的工具化，為資本進一步大規模入侵提供了合理化。在空間的表征中，城市規劃強調對小公園街區所蘊含的歷史文化的保護和公共空間的塑造，而單靠市場主體的開發行為往往追逐資本利潤的最大化。規劃預期與實際執行博弈失敗，規劃成為空間生產過程中名存實亡的工具。在空間的實踐中，開發商以高容積率建筑取代低密度歷史建筑，追求眼下直接經濟價值，罔顧街區歷史價值，小公園街區只能停留在想象中的“歷史街區保護”。

小公園街區的改造從早期政府主導下的危房改造，到后期政府與資本合力下的房地產開發，始終缺少來自社會的第三方力量的介入。小公園街區的改造淪為了現實中的“房地產開發”，以獲取土地價值高額收益的房地產項目得以有序推進，而以文化價值為導向的商業街區項目陷入控制性保護的困境。

市民城市文化認同的覺醒

目前我國歷史街區的改造主要依靠專家的保護倡導、政府的資金投入、專業人員的技術支持，廣大公眾特別是居住在歷史街區中的居民，較難真正有效地參與到改造中。小公園街區的留守居民受教育程度較低，對街區的文化遺產價值認知缺失。

當問及對小公園改造的看法時，居民的回答多是“這路燈壞了好久也沒人來修”、“怎么改是政府的事，跟我們無關”、“真是丟死人了，一車車游客被拉過來看垃圾堆”、“得命長才看得到改造”。本地居民關注的更多是與自身利益相關的交通出行、居住安全、生活設施等問題，以及是否能從拆遷補償中獲取更大的直接經濟收益，而整個街區的風貌保護則被認為事不關己。本地居民在小公園街區改造過程中的參與意識薄弱，社會公眾并未采取“自下而上”的路徑遏制地方政府與開發商的空間生產行為。

列斐伏爾認為，空間既是政治性又是社會性的，當規劃影響到居民生活時，后者則從沉默轉向抗爭，社會運動往往質疑空間之使用。小公園街區改造的擱置激發了民間保育組織社會參與的崛起，近年來專家學者、精英群體、熱心人士利用報刊、電視、網絡等多種媒介方式，呼吁市民參與保護小公園老建筑。

2012年，由汕頭籍本土大學生發起的民間歷史建筑關注小組——汕頭山水社，通過組織寒暑假工作坊、文化導賞、展覽交流等方式，對街區的遺產信息進行采集，對街區居民進行民意普查，在此基礎上向政府相關部門建言獻策，以影響政府的決策和開放商的空間實踐，使街區的集體記憶得以保存。

然而，精英群體與社會群體的空間抗爭，雖然在某種程度上制止了歷史街區大規模的拆遷與高投入的商業開發，但街區空間生產的方向仍牢牢把握在權力與資本群體的手中。汕頭山水社等民間保育組織的興起，開埠保護條例的實施，推動更多人關注、反思、參與歷史建筑保護，是地方文化行為促進歷史街區更新的一大進步，但困于當前的國家政策背景和地方政府財力，小公園街區的保護性改造仍無法推進。

小公園歷史街區寄托了海外華僑和老一輩的鄉愁，而如今的汕頭本地人卻無法將其與城市文化形象綁定，街區蘊含的開埠文化、華僑文化在城市化的改造進程中被忽視與埋沒。對小公園歷史街區的保護如果不主動介入，其建筑資產、歷史價值就會逐漸衰退。

面對來自社會的壓力，來自政府的要求，以及來自社區居民的需求，小公園街區的保護與更新該何去何從？在目前汕頭政府財力有限，市場響應不足的情況下，小公園街區的改造不能簡單地復制大規模的空間生產模式，應轉化為歷史文化導向下的舊城改造，等待一個時機的刺激，多方力量共同參與，探索一種小規模漸進式的改造模式，才能打破舊城區自身衰敗的鎖定和負向循環的困境，讓更多的主體分享到歷史街區改造的紅利。

（本文轉載于《現代城市研究》2016年07期，原文標題為《基于空間生產視角的歷史街區改造困境——以汕頭小公園歷史街區為例》。經過簡化編輯，由作者授權轉載。實習生李寧琪對此文整理做出了貢獻）