2017年，“啟動(dòng)《學(xué)前教育法》立法”被鄭重寫(xiě)在教育部工作要點(diǎn)中。這項(xiàng)工作對(duì)老百姓關(guān)注的入園難、入園貴會(huì)帶來(lái)哪些實(shí)際影響？對(duì)學(xué)前教育事業(yè)將有什么切實(shí)改變？

3月8日晚，全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)教育政策研究院副院長(zhǎng)龐麗娟，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)、教育法研究中心主任王敬波，接受了中國(guó)教育報(bào)刊社“兩會(huì)E政錄”節(jié)目的邀請(qǐng)，通過(guò)直播訪談的方式，回應(yīng)了社會(huì)普遍關(guān)注的學(xué)前教育發(fā)展問(wèn)題。

龐麗娟（全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)教育政策研究院副院長(zhǎng)）：

為了孩子的健康成長(zhǎng)，為了千家萬(wàn)戶不再為入園揪心、安心地工作生活，更為國(guó)家當(dāng)前和未來(lái)的發(fā)展，讓我們各方面同心協(xié)力，共同推進(jìn)學(xué)前教育立法進(jìn)程。

王敬波（中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)、教育法研究中心主任）：

立法是非常必要的手段，通過(guò)立法能夠進(jìn)一步明確學(xué)前教育在整個(gè)教育體系中的定位，重新回歸它的公益性，明確政府保證普惠、優(yōu)質(zhì)教育資源的職責(zé)。

1. 學(xué)前教育事業(yè)呼喚立法解決根本性難題

記者：截至2015年年底，我國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到75%。但是在老百姓的直觀感受中，入園難、入園貴的問(wèn)題現(xiàn)在仍然比較突出，坊間甚至有說(shuō)“上幼兒園比上大學(xué)還難”。請(qǐng)兩位專(zhuān)家分析一下這種現(xiàn)象是什么原因造成的。

龐麗娟：當(dāng)前入園難問(wèn)題是歷史原因、現(xiàn)實(shí)需求在新的形勢(shì)下的綜合反映，是家長(zhǎng)需求、社會(huì)需求等綜合作用的結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)前教育事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、人口等的發(fā)展，未能很好地協(xié)調(diào)。學(xué)前教育事業(yè)底子比較薄、歷史欠賬比較多，再加上近幾年越來(lái)越大的入園需求，實(shí)際的教育資源供給，特別是普惠的、具有較高質(zhì)量的教育資源不足與百姓對(duì)入園的需求之間形成較大的剪刀差。

王敬波：我很贊成這個(gè)觀點(diǎn)，我總結(jié)現(xiàn)在的入園難存在三個(gè)方面的問(wèn)題：第一供給不足，雖然這幾年經(jīng)過(guò)發(fā)展，毛入園率正在增加，但是面對(duì)大家的需求，想上好的幼兒園還存在供給不足。第二嚴(yán)重失衡，尤其在一些城鄉(xiāng)教育資源不均衡地區(qū)問(wèn)題較為明顯。第三一些民辦園收費(fèi)過(guò)高、教育質(zhì)量不穩(wěn)定。這可能是整個(gè)學(xué)前教育當(dāng)中比較突出的三個(gè)問(wèn)題。

記者：我們國(guó)家在解決入園難的問(wèn)題上具體做了哪些工作？

龐麗娟：為了實(shí)現(xiàn)2020年“基本普及學(xué)前教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)，從2010年到現(xiàn)在，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策舉措，規(guī)劃、投入力度都很大，做了大量的工作。特別是一個(gè)有里程碑性質(zhì)的、也是落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“教育規(guī)劃綱要”）的第一個(gè)政策——即在2010年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”）。它對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展做了比較高位的謀劃；同時(shí)，它不僅提出要加大學(xué)前教育投入，還首次明確提出學(xué)前教育“五有”的財(cái)政投入體制——預(yù)算有科目，對(duì)學(xué)前教育的投入要納入到各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算中；增量有傾斜，新增的教育經(jīng)費(fèi)要向?qū)W前教育傾斜；投入有比例，并且這個(gè)比例在未來(lái)三年里要明顯提高；撥款有標(biāo)準(zhǔn)，要有幼兒園的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，特別是生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)；資助有制度，對(duì)于貧困地區(qū)、貧困人群接受學(xué)前教育要有資助制度。這些都是非常有積極意義的。

另外，從2010年開(kāi)始，中央財(cái)政專(zhuān)門(mén)實(shí)施了面向農(nóng)村的學(xué)前教育推進(jìn)工程，重點(diǎn)擴(kuò)大面向中西部農(nóng)村的學(xué)前教育資源。2011年開(kāi)始實(shí)施學(xué)前教育第一期三年行動(dòng)計(jì)劃，2014年繼續(xù)出臺(tái)實(shí)施了第二期三年行動(dòng)計(jì)劃。在這些綜合措施影響之下，我們的學(xué)前教育相比“教育規(guī)劃綱要”出臺(tái)前的2009年獲得了較大的發(fā)展。

記者：“教育規(guī)劃綱要”、“國(guó)十條”、兩期三年行動(dòng)計(jì)劃成為撬動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的有力杠桿，現(xiàn)在在中國(guó)的許多地區(qū)，幼兒園成了農(nóng)村的一道風(fēng)景線。與此同時(shí)，我們看到產(chǎn)生了一個(gè)新的問(wèn)題，一些地區(qū)的幼兒園建起來(lái)了，但是運(yùn)轉(zhuǎn)不了，出現(xiàn)“高樓易建，一師難求”的困境。這應(yīng)該如何解決？

龐麗娟：確實(shí)，在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展諸多方面中，做規(guī)劃、投錢(qián)都還是相對(duì)容易的，建房也是比較快的，但是相對(duì)來(lái)講，最難的還是師資隊(duì)伍建設(shè)，特別是高質(zhì)量的、優(yōu)質(zhì)的教師隊(duì)伍建設(shè)。這些年經(jīng)過(guò)各方面的努力，教師匱乏問(wèn)題有所緩解，但離徹底解決還有一個(gè)過(guò)程。

我們一直在追蹤研究教師隊(duì)伍建設(shè)情況。從數(shù)量規(guī)模上來(lái)說(shuō)，各地的學(xué)前教師缺口都是比較大的，比如說(shuō)2015年甘肅省學(xué)前師資缺口達(dá)到4萬(wàn)人；安徽省幼兒園教師缺額達(dá)到5.72萬(wàn)。連發(fā)達(dá)省份，如江蘇省教師都缺兩到三萬(wàn)，缺口額超過(guò)五分之一。

面對(duì)巨大、強(qiáng)烈的入園需求，解決教師缺口問(wèn)題需要用非常規(guī)的思路、非常規(guī)的舉措，而且要多措并舉，著力增強(qiáng)我國(guó)合格師資的快速擴(kuò)充和能力加強(qiáng)。

首先，就是加強(qiáng)各地師范學(xué)校的建設(shè)發(fā)展，有效拓展各地高師、師專(zhuān)和幼師的培養(yǎng)能力。

其次，創(chuàng)新師資的培養(yǎng)模式。我們到各地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有很多好做法，比如“3+2模式”“3+4模式”，本科高校和高職對(duì)口招生，能比較快地培養(yǎng)師資隊(duì)伍。

再其次，積極面向廣大的師范畢業(yè)生、在校生，綜合院校畢業(yè)生，并面向社會(huì)廣開(kāi)招納大門(mén)，通過(guò)招考，分層分類(lèi)進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，合格以后上崗。還有，就是通過(guò)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，面向中小學(xué)富裕老師進(jìn)行招考和有針對(duì)性的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。

通過(guò)對(duì)各地的實(shí)地調(diào)研，我發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)非常有效的舉措：一是我們國(guó)家出臺(tái)的特崗教師政策，在地方都特別受歡迎，而且他們非常踏實(shí)、專(zhuān)業(yè)、下得去。建議總結(jié)這個(gè)有效的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步把特崗計(jì)劃擴(kuò)大到學(xué)前領(lǐng)域。二是實(shí)行“三定向”，根據(jù)地方的教師需求總量、層次、類(lèi)型，向高師、高專(zhuān)、幼師等實(shí)施定單式的對(duì)口合作，定向招生、定向培養(yǎng)、定向上崗。這些辦法比較快，也比較有效。

記者：剛剛提到入園難、入園貴，教育資源均衡，教師質(zhì)量提升，教師匱乏問(wèn)題，還有家長(zhǎng)們十分擔(dān)憂的“虐童”問(wèn)題，等等。學(xué)前教育存在的一些問(wèn)題看起來(lái)像撒了一地的珠子，能不能有一根線串起所有的問(wèn)題，從根本上解決這些問(wèn)題？

龐麗娟：學(xué)前教育的發(fā)展問(wèn)題，比如說(shuō)資源不足，特別是普惠性幼兒園不足，城鄉(xiāng)教育不均衡、教師隊(duì)伍的缺乏、質(zhì)量不高等等，都是結(jié)果，原因在哪兒呢？在于我們國(guó)家現(xiàn)在尚未建立起比較完善的、適應(yīng)國(guó)情、適應(yīng)新的形勢(shì)與發(fā)展需要的學(xué)前教育管理體制、投入與運(yùn)行保障機(jī)制、辦園體制，教師隊(duì)伍建設(shè)特別是身份地位與待遇保障政策等。一些地方政府職責(zé)不到位，或者說(shuō)努力與認(rèn)識(shí)不到位。而更上位、根本的原因在于沒(méi)有《學(xué)前教育法》，沒(méi)有法對(duì)這些學(xué)前教育改革發(fā)展中的深層次難題、關(guān)鍵性體制機(jī)制問(wèn)題，做出明確規(guī)定。要想從根本上解決這些長(zhǎng)期積累的深層次的難題、關(guān)鍵性的體制機(jī)制和政策制度問(wèn)題，在于我們要盡快研究出臺(tái)《學(xué)前教育法》，對(duì)上述問(wèn)題做出明確規(guī)定。

王敬波：所有的問(wèn)題看似好像很零亂，但事實(shí)上最核心的是缺乏長(zhǎng)效的法律保障問(wèn)題。

立法是非常必要的手段，因?yàn)橥ㄟ^(guò)立法能夠進(jìn)一步明確學(xué)前教育在整個(gè)教育體系當(dāng)中的定位，重新回歸它的公益性，明確政府要保證普惠、優(yōu)質(zhì)的教育資源。

同時(shí)包括持續(xù)不斷的財(cái)政投入、地域均衡、教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、師資培養(yǎng)，這些問(wèn)題都需要有一個(gè)制度化的長(zhǎng)效機(jī)制，而不是一時(shí)一事地解決這些問(wèn)題。我想所有這些問(wèn)題可能最終還是要?dú)w于要有一個(gè)長(zhǎng)期的法治保障的問(wèn)題。

2. 學(xué)前教育立法基礎(chǔ)和條件已經(jīng)成熟

記者：立法是國(guó)家的重要大事。現(xiàn)行的法律法規(guī)關(guān)涉到學(xué)前教育領(lǐng)域的有哪些，其法律效力如何？是否學(xué)前教育需要“單獨(dú)立法”？

王敬波：現(xiàn)在關(guān)于學(xué)前教育的法律體系和制度體系分兩個(gè)層次：

一個(gè)是國(guó)家層面的。國(guó)家層面現(xiàn)在比較高層級(jí)的是1990年的《幼兒園管理?xiàng)l例》，這個(gè)條例在我們國(guó)家的法律體系中是國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)。它規(guī)定的內(nèi)容比較單一，從管理角度來(lái)說(shuō)不適應(yīng)發(fā)展的需要。另外大多數(shù)都是政策方面的。

另一個(gè)是地方立法層面。截至目前有法律效力的23部法律法規(guī)中，地方的法律就有15部，其他的8部是地方政府的規(guī)章。像北京等一些地方政府都有這樣的法規(guī)或者規(guī)章，但是層級(jí)只局限于當(dāng)?shù)兀瑳](méi)有辦法實(shí)現(xiàn)全國(guó)的普適性。另外這些規(guī)定相對(duì)來(lái)說(shuō)比較零碎，不是特別的系統(tǒng)。

學(xué)前教育事業(yè)是全國(guó)性的問(wèn)題，靠地方立法很難解決，所以一定要從國(guó)家的層面進(jìn)行統(tǒng)一的單獨(dú)立法，才能解決剛才提到的學(xué)前教育發(fā)展當(dāng)中遇到的各種困境。

龐麗娟：我們國(guó)家涉及學(xué)前教育的法律法規(guī)較多，量大但卻分散，缺乏一個(gè)專(zhuān)門(mén)的、綜合的、高位的《學(xué)前教育法》。目前學(xué)前教育領(lǐng)域最高層次的就是國(guó)務(wù)院規(guī)章，就是前面說(shuō)的2010年頒布的“國(guó)十條”，雖然是最高層次了，但是容量有限，就十條；而且是法規(guī)，難以有法律效力。其他涉及學(xué)前教育的法律、規(guī)章畢竟是十余年前的，難以適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)，而且它們本身也存在著大量的、重要的缺失、疏漏。比如對(duì)幼兒教師的社會(huì)保障、培訓(xùn)職稱等缺乏規(guī)定；對(duì)不同性質(zhì)幼兒園的財(cái)政投入和主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源缺乏清晰規(guī)定；更缺乏新形勢(shì)下為有效擴(kuò)大資源、實(shí)現(xiàn)雙普（普及普惠）的辦園體制，特別是不同性質(zhì)園的管理體制、投入體制與教師政策等的規(guī)定。

學(xué)前教育立法已經(jīng)不僅僅是事業(yè)發(fā)展的需要，它更是我們國(guó)家國(guó)民素質(zhì)綜合提升、保障百姓迫切的民生需求、保障家長(zhǎng)放心上班安心生產(chǎn)、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大需要；另一方面，原本學(xué)前教育就是我國(guó)教育體系中最薄弱的一塊短板，現(xiàn)在再加上“全面二孩”“脫貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)略，目前的學(xué)前教育體制機(jī)制已經(jīng)制約擴(kuò)大發(fā)展多年，所以現(xiàn)在到了必須要破解的關(guān)頭。

記者：當(dāng)前是否已經(jīng)具備了立法的基礎(chǔ)和條件？

王敬波：學(xué)前教育事關(guān)我們國(guó)家教育發(fā)展的戰(zhàn)略，同時(shí)也是重要的民生問(wèn)題。從目前學(xué)前教育整個(gè)立法情況來(lái)看，地方上確實(shí)積累了很多經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該說(shuō)地方性的法規(guī)規(guī)章在推動(dòng)當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育發(fā)展中起到了非常重要的作用。實(shí)際上，學(xué)前教育是基本的民生需求，它既是國(guó)家的教育戰(zhàn)略，也是人口戰(zhàn)略，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中的組成部分，它的重要性是夠了。但是考慮到立法中比較長(zhǎng)期的過(guò)程，現(xiàn)在確實(shí)是到了加快立法進(jìn)度的關(guān)頭。只有這些制度進(jìn)一步完善，我們國(guó)家的學(xué)前教育才能夠更快速的發(fā)展，也才能進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)家整個(gè)國(guó)民教育體系的優(yōu)化。

龐麗娟：教育部不僅連續(xù)多年把學(xué)前立法列入工作要點(diǎn)，而且就我所知已經(jīng)組織一些專(zhuān)家和地方開(kāi)展了這方面的研究工作，并委托兩個(gè)地方拿出了草案。學(xué)前教育法案現(xiàn)在主要是需要進(jìn)一步研究與修改完善，著力點(diǎn)是放在如何讓學(xué)前教育法真正抓住事業(yè)發(fā)展中的主要問(wèn)題，特別是關(guān)鍵問(wèn)題，讓它更好地解決當(dāng)前事業(yè)發(fā)展的主要矛盾，更快速有效地滿足巨大的教育需求。

全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)連續(xù)多年開(kāi)展了學(xué)前事業(yè)發(fā)展主要矛盾與關(guān)鍵問(wèn)題、立法訴求與立法重點(diǎn)等的實(shí)地調(diào)研。2016年我們調(diào)研了幾個(gè)省，今年還要組織立法調(diào)研。應(yīng)該說(shuō)，我們已經(jīng)有了非常好的社會(huì)基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，現(xiàn)在我們有差不多20余省市有了立法和正在立法的實(shí)踐和探索，積累了比較豐富的可資國(guó)家層面立法參考的寶貴經(jīng)驗(yàn)。還有許多國(guó)家的國(guó)際立法與實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，可資參考。

3. 立法要真正抓住事業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題

記者：學(xué)前教育立法要解決哪些問(wèn)題？

龐麗娟：學(xué)前教育立法的重點(diǎn)，與學(xué)前教育立法的目的有重要的關(guān)系。立法的目的和宗旨應(yīng)該就是為了更好地保障和促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

從2014年國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，2015年開(kāi)始了“全面二孩”政策，從全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，2016年和2017年，每年平均新生人口增長(zhǎng)300萬(wàn)。在這種情況下，如何積極回應(yīng)百姓對(duì)接受學(xué)前教育的巨大需求，而且滿足就近、上普惠性園、上好園的需求，民有所呼，立法上就要有所應(yīng)。

我們要在立法上把長(zhǎng)期沒(méi)有解決好的體制機(jī)制難題作為立法重點(diǎn)。為什么那么多年，這些深層次的體制機(jī)制問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決？除了深層次的積累問(wèn)題，還有就是觀念意識(shí)上對(duì)于學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)不到位。

因此，立法的原則，肯定是首先要堅(jiān)持公益、普惠，面向大眾，價(jià)格比較合適、質(zhì)量合格，快速有效地提供普惠的教育資源，讓百姓都能上、就近上、上得起、上得好。立法中這幾個(gè)問(wèn)題應(yīng)該是重點(diǎn)：

第一，以法律的形式，明確規(guī)定學(xué)前教育的性質(zhì)、地位。它是國(guó)家基礎(chǔ)教育、國(guó)民教育體系的重要組成部分，并且是一項(xiàng)重要的社會(huì)公益事業(yè)，對(duì)促進(jìn)國(guó)民素質(zhì)整體提高、社會(huì)公平、脫貧攻堅(jiān)等均具有基礎(chǔ)性、全局性、先導(dǎo)性的作用。

第二，明確規(guī)定各級(jí)政府的主導(dǎo)責(zé)任和相關(guān)政府部門(mén)的職責(zé)。

第三，建立和健全新時(shí)期符合我國(guó)國(guó)情的學(xué)前教育管理體制，特別是省市與縣級(jí)政府對(duì)學(xué)前統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)與管理的主要職責(zé)，投入體制與運(yùn)行保障機(jī)制、辦園體制，教師待遇保障政策等；尤其是對(duì)不同性質(zhì)園的分類(lèi)適宜的管理體制、投入體制、教師政策等，做出明確規(guī)定。再者，應(yīng)該對(duì)農(nóng)村、革民邊貧地區(qū)的傾斜支持政策，對(duì)貧困地區(qū)和弱勢(shì)人群的基本免費(fèi)保障制度等，做出明確規(guī)定。

王敬波：第一要明確學(xué)前教育的公益屬性。現(xiàn)在在管理的過(guò)程當(dāng)中，很多人懷疑學(xué)前教育的公益性到底成不成立，如果對(duì)這個(gè)問(wèn)題有懷疑的話，那我們國(guó)家保障的責(zé)任就無(wú)法落實(shí)。第二要明確解決國(guó)家教育體系當(dāng)中學(xué)前教育所處的地位問(wèn)題。如果不能明確學(xué)前教育的地位，就不能明確它的普惠性和國(guó)家保障的責(zé)任。第三要解決整個(gè)學(xué)前教育的體制問(wèn)題。我們國(guó)家的管理體制對(duì)于發(fā)展學(xué)前教育，各級(jí)政府的責(zé)任是什么，另外在這個(gè)體制當(dāng)中還要解決的是政府、社會(huì)、市場(chǎng)三方共同推動(dòng)的關(guān)系，任何一方單獨(dú)的力量都無(wú)法承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主導(dǎo)型職責(zé)，也就是說(shuō)這里面的政府責(zé)任不能轉(zhuǎn)嫁給市場(chǎng)，不能讓市場(chǎng)代替政府承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，因?yàn)槭袌?chǎng)有獨(dú)立性。另外還有體制均衡發(fā)展的問(wèn)題、教育標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題、目標(biāo)的問(wèn)題，還包括我們的保障責(zé)任，財(cái)政保障、安全保障、人力資源保障、管理體制、教師權(quán)益保護(hù)、職業(yè)發(fā)展與前瞻等等，這些問(wèn)題都是在學(xué)前教育法當(dāng)中要給予明確的，我覺(jué)得這是立法至少要解決的內(nèi)容。

龐麗娟：立法是一個(gè)比較復(fù)雜、比較難的課題，我們的國(guó)家大、人口多、區(qū)域發(fā)展不均衡，情況差別大，立法就變得非常復(fù)雜。要從根本上解決體制機(jī)制的問(wèn)題，就需要各方面齊心攜手、開(kāi)拓創(chuàng)新。為了孩子的健康成長(zhǎng)，為了千家萬(wàn)戶不再為入園揪心、安心地工作生活，更為國(guó)家當(dāng)前和未來(lái)的發(fā)展，需要讓我們使出洪荒之力，同心協(xié)作，共同推進(jìn)學(xué)前教育立法進(jìn)程，加快學(xué)前教育立法步伐！

（原題為：《為中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展而立法》）