為長江立法，呂忠梅呼吁了15年。

自2003年當選第十屆全國人大代表時，她就提出制定《長江法》。2017年，是她作為第十二屆全國人大代表履職的最后一年。與往年一樣，今年全國兩會期間，她提交了一份關于制定《長江法》的議案。不同的是，這次她附帶了《長江法立法框架（專家建議稿草案）》，還明確建議將《長江法》的制定列入第十三屆全國人大常委會立法計劃。

3月7日晚9時許，剛剛結束會議的呂忠梅回到她的政協機關辦公室，接受澎湃新聞（www.kxwhcb.com）專訪。她是第十、十一、十二屆全國人大代表，政協第十二屆全國委員會社會和法制委員會駐會副主任，也是國家社科基金重大項目《長江流域立法研究》課題組的首席專家。

訪談開始，呂忠梅先向澎湃新聞分享了《長江法》已列入全國人大常委會立法規劃的好消息。

2016年12月，全國人大常委會表決通過的全國人大環境與資源保護委員會關于十二屆人大四次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告，報告明確提出：“長江立法涉及國家重大戰略，極為重要和必要。環資委將其作為重點辦理議案，建議有關部門抓緊立法前期調研論證工作，適時列入全國人大常委會立法規劃。”

這是呂忠梅領銜的全國人大代表們多年呼吁的結果。不過，《長江法》立法何時啟動，還需全國人大常委會進一步研究。

對于呂忠梅來說，《長江法》能否盡快進入立法程序，2017年是關鍵的一年。“長江經濟帶開發戰略迅速推進，相關立法不能總是停留在學術研究階段，希望能夠盡快進入立法程序。”她說，“今年要啟動第十三屆全國人大立法規劃的研究工作”，所以今年兩會期間，她和研究團隊把多年的研究成果變成了法律條文，提交了一份“長江法立法框架（專家建議稿草案）”作為議案附件，供立法機關研究、批評。

長江立法首先要把事權理清楚

這份不到三千字的議案背后，是呂忠梅和她的研究團隊多年心血的結晶。

他們在以前多年進行長江流域水資源保護情況調研的基礎上，圍繞《長江法》的制定，2015年啟動了一輪新的調研工作，這個調研除了課題組的核心成員外，還邀請了水利部、環保部、長江水利委員會以及北京大學、清華大學、中國政法大學、上海對外經貿大學、中國科學院、環境規劃院等部門和院校的專家參與，專門召開了多場論證會。

“我們首先根據現有與長江有關的法律法規，對所涉及的部門權力，進行了事權梳理，從涉長江流域開發利用保護的各種事權現狀中發現存在的職能交叉、職權沖突和管理空白；其次，我們對國外的一些流域立法進行了翻譯、比較研究，從中尋找值得借鑒的經驗，尤其是從他們的教訓中得到不能重犯錯誤的啟示；最后，我們對長江流域進行了實地調研，就長江法應該包括的內容、不同主體的利益訴求聽取意見。在此基礎上，我們形成了多項研究報告，并對《長江法》的體例結構進行了討論，形成了立法的基本框架。”呂忠梅說。

澎湃新聞注意到，在提交的議案中，呂忠梅將解決長江法的管理事權放在最核心位置。她解釋說，長江流域涉水事務管理權分屬中央15個部委、76項職能，19個省級政府、100多項職能。

她認為，這種情況下，長江委不僅無法統籌協調各部門、各地方在長江流域管理中的重大事項，而且與其他部委、地方政府之間存在著普遍、明顯的職能重疊、職能交叉與職能空白等突出問題。

這主要體現在，規劃編制無法協調，流域水資源利用與水污染防治割裂與矛盾，水工程管理與水量調度困難，長江水道、航道交叉管理，長江流域管理重大事項存在空白，“比如長江流域航道與河道的開發、整治、管理，港口規劃、布局、建設、管理，水能資源開發、利用、管理，航運發展與漁業發展的統籌與協調，以及流域內建設項目的各類相關影響評價的統籌與協調，沒有相應的部門承擔。”

“《長江法》要解決的一個最重要問題，是多頭管理問題，所以首先要把事權理清楚。”呂忠梅說，長江流域管理事權存在諸多問題，假如不改事權，或者不在事權之間建立協調溝通機制，再理想的制度設計，也最終會被這些事權之間的扯皮、推諉給消耗掉。“所以習近平總書記提出‘共’抓大保護，怎么叫‘共’?我認為就是讓原來不同目標，不同方向的職能，在統一的目標之下，朝著同一方向去做，這就解決了‘共’的問題。”

長江流域管理體制需重新設計

由于特殊生態系統決定，長江流域保護面臨巨大壓力：上游部分支流水能資源開發利用無序；中下游河道非法采砂、占用水域岸線、灘涂圍墾等行為時有發生；蓄滯洪區亟需生態補償；河口地區咸潮入侵現象有所加劇、海水倒灌和灘涂利用速度加快；流域內用水、流域與區域用水矛盾日趨顯著。

長江經濟帶建設作為一項以水資源開發利用為依托的系統工程，涉及到經濟、政治、社會、文化的方方面面。僅長江水資源利用本身，涉及水利、發改、財政、交通、電力、農業、城建、環保、衛生、旅游、國土資源等十多個部門的職能及流域內的各級地方政府。

而目前，長江流域水資源保護實行的是以水行政部門為主，地方政府與其他各行業主管部門在職權范圍內分工合作的管理體制。根據《水法》規定，長江水利委員會是長江的流域管理機構，承擔流域綜合管理職責，并未明確流域管理機構的具體職能。

呂忠梅認為，長江委作為水利部的派出機構，不具有統籌協調各部委和地方政府的能力，綜合管理難以實現。另外，長江委自身也經歷了從技術咨詢到流域管理的職能變化，形成了行政機關、事業單位、企業“三位一體”的復雜格局，“政事企”不分的現狀，也使長江委的流域綜合管理職能行使有重重障礙。

“要真正實現長江經濟帶‘生態優先，綠色發展’的戰略定位，必須對長江流域管理體制進行重新設計。”呂忠梅的語速很快。她建議將《長江法》的制定列入第十三屆全國人大常委會立法計劃，建立長江流域統一管理體制，解決長江流域的特殊問題，明確流域管理機構的定位和職能，“多規合一”實現流域綜合決策。

針對議案中的建議，呂忠梅及其團隊自2016年起已針對《長江法》如何立法，開過三場論證會。《長江法立法框架（專家建議稿草案）》構想的每一次修改，呂忠梅都參與其中。

去年8月份，呂忠梅利用自己暑假休假時間，與核心團隊的十幾個學者在京封閉工作十余天。“每天上午下午基本都是討論。討論完了，大家分頭工作。分頭工作完了，再討論。這就是我們那些天的工作方式，努力做到把每個人的思想都貢獻出來”。如是，《長江法立法框架（專家建議稿草案）》才最終形成。

作為一部跨流域，并涉及多部門的綜合性法律，呂忠梅說，她很希望將來的立法工作能由全國人大常委會主導。“就是直接由全國人大常委會組成立法起草的專門班子，站在國家層面上，沒有部門利益，沒有地方利益，徹底貫徹長江‘大保護’的理念，這樣一種立法模式，是我所期待的”，她說。