2021年5月31日，中央提出實施全面三孩政策，優(yōu)化生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展。政策發(fā)布以來，已有十余個省市實行延長產(chǎn)假、生育假，安徽、河北、浙江等允許夫妻共同享受育兒假，男方享受護理假。多地實施三胎補貼，給予二孩三孩家庭買房優(yōu)惠或現(xiàn)金補貼。經(jīng)濟學者和人口學者還提出了各類鼓勵生育的建議，比如印鈔、發(fā)國債、建立鼓勵生育基金等。

正視中國人口生育率的高峰已經(jīng)過去的事實

2010年時，中國的總和生育率為1.18，此后中國陸續(xù)實施了單獨二孩和全面二孩政策，但七普數(shù)據(jù)顯示，2020年，中國的總和生育率為1.3左右，這意味著在全面二孩政策的背景下，中國當前的總和生育率僅比2010年時的一孩政策高了0.12。長久以來，日本作為低生育率的典型國家，中國當前的生育率比日本還要略低。從國際視角來看，中國的生育率已經(jīng)處于較低的水平了。

人口是經(jīng)濟社會的基石，生育、死亡和遷移的任何變動，都會對經(jīng)濟社會形成極大的沖擊。生育問題更是重中之重，生育率的高低會直接影響經(jīng)濟增長及社會保險的可持續(xù)性，間接影響到老年群體的生活質(zhì)量。人們大多明白生育的重要性，但如何促進生育是一個難題。

長期視角看，一個社會大多會經(jīng)歷生育變遷，從高生育率變遷至低生育率。生育變遷主要受觀念驅(qū)動，更多是觀念變遷的結果。而觀念變遷或社會規(guī)范（social norm）的改變，可能受經(jīng)濟因素影響，比如女性受教育水平提高了生育的機會成本；也有可能是創(chuàng)新擴散的結果，比如維持較小的家庭來引領、追逐新潮流。在中國，長期實施的計劃生育政策，也加速了中國的生育變遷。

經(jīng)濟因素或觀念變遷的演化周期是長期的、緩慢的。各種生育激勵政策在短期內(nèi)可能有一定效果，但生育變遷周期自身具有強大的慣性，公共政策的促進很難和大的觀念變遷周期抗衡。中國傳統(tǒng)多子多福、家庭養(yǎng)老的理念，原本是鼓勵生育的，然而“少生優(yōu)生，幸福一生”觀念經(jīng)過四十年的倡導，已經(jīng)深入人心，要扭轉社會觀念、促進鼓勵生育理念，遠非一朝一夕之功。

因此，促進生育政策首先需要正視中國人口生育率的高峰已經(jīng)過去的事實。

更進一步地，生育政策的制定需要從長期著眼，即必須考慮政策的可持續(xù)性，不宜用強烈的政策去刺激或者抑制生育率。因采用強制性政策，中國人口呈現(xiàn)明顯的生育周期，生育周期峰谷人口的巨大差異，在滯后期對社會設施（如醫(yī)院、幼兒園）等造成巨大的沖擊，要么造成嚴重的資源緊張，隨后又會造成固定資源的閑置和人口年齡的結構性問題。

數(shù)年前，全面二孩政策實施后，迎來了短暫的生育高峰，但之后就是快速下降。短暫的出生潮，在幾年之內(nèi)，對部分地區(qū)的公共服務體系造成了一定的沖擊，婦產(chǎn)科候診往往需要長時間等待，對應期間的幼兒園、小學學位緊張，入學門檻提高。生育率回落后，相應的資源又要在短時間內(nèi)重新調(diào)整布局，不免會出現(xiàn)時空上的錯配。理想的生育政策，應盡量使人口生育率曲線平滑上升，避免大起大落。要保證這一點，就要充分尊重家庭與個人在生育問題的自主權，觀念驅(qū)動的生育率變化是緩慢的，自主生育形成的人口結構變遷，本身就是平滑的，不會大起大落。

盡管生育率可能無法大幅提升，宏觀層面的努力可能十分緩慢，但微觀上仍然存在一些調(diào)整空間，通過切實的舉措幫助減輕生育帶來的負擔，讓有生育意愿的人群可以放心地生。具體而言，這些措施可以分為家庭層面和社會層面。

改善性別平等以促進女性生育

在家庭和個人層面，生育往往是家庭的共同決策，但不可否認的是，生育成本仍然主要由女性承擔，且難以轉嫁。生育會降低女性的職業(yè)期望，女員工產(chǎn)假造成的職位空缺，有了孩子后生活重心偏向家庭等等，都導致女性在職場上的競爭優(yōu)勢劣于男性，從而導致了母職懲罰（motherhood penalty）的現(xiàn)象。學歷越高的女性，人力資本越高，生育所面臨的機會成本就越大，這樣的女性自然更不樂意生育。據(jù)2015年人口小普查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在41-50周歲女性中，未上過學的女性，平均生育2個子女，但大學專科以上的女性，平均只生1個孩子。

往回走，不讓女性接受高等教育，或者讓女性回退到家庭顯然是不可能的。這既不符合現(xiàn)代文明的規(guī)范，也是社會人力資本的巨大浪費。要讓生育對女性的不利影響盡可能降低，可能的出路有兩個：一是直接降低女性的生育機會成本，二是提高男性的生育機會成本，促進男女在生育事務上的平等。這兩個政策相輔相承，缺一不可。

政策層面，國家已經(jīng)有很多針對女性的生育福利和權利，例如生育假、產(chǎn)假、哺乳假、來自于社會保險的生育津貼、單位不得解雇懷孕和哺乳期間的女職工等。全面三孩政策出臺后，各省加碼了女性的生育福利。上海將女職工生育假從30天延長到60天，女職工生育期間共有158天假期，浙江生育多孩的女職工則延長至188天假期。

女性生育的福利政策，有一些是社會層面的補助，例如產(chǎn)假期間的工資（生育生活津貼）和生育醫(yī)療費由生育保險（現(xiàn)歸入醫(yī)療保險）支付。企業(yè)也承擔了一部分成本，比如不能單方面解雇懷孕和哺乳期的女職工，對生育期女職工的保護造成了一定程度的道德風險，懷孕和哺乳期間女職工的勞動生產(chǎn)率會有下降。另外，女職工產(chǎn)假期間的工資由社會保險發(fā)放，一些地區(qū)的實踐中，如果企業(yè)為全單位職工繳納的生育保險費基數(shù)低于女職工上年度平均工資收入，該女職工領取的生育生活津貼會低于其正常出勤期間的工資，企業(yè)需要予以差額補足。

這些生育福利和權利一定程度上讓企業(yè)與女性站到了對立面，企業(yè)出于實際利益考慮，很容易有意無意地歧視育齡期的女職工，包括招聘、晉升、加薪等。2021年，各省普遍延長女職工產(chǎn)假、生育假的同時，也招致一些女職工的批評，對女職工單方面的保護，且讓企業(yè)承擔成本，看似有利于女性，但讓女職工在職場上面臨更加不利的境地。

現(xiàn)代社會是一個復雜的生態(tài)，作為人口的再生產(chǎn)，生育的最終受益者是全社會，而不單純只是企業(yè)和家庭，但目前的生育養(yǎng)育成本主要由家庭（父母的付出）和企業(yè)（勞動力的福利等），正是由于生育的正外部性，使得家庭傾向于少生產(chǎn)或不生產(chǎn)。為了維持社會的正常運轉，社會理應為個體的生育埋單。

因此，政策當然應該提高對女職工生育的福利支持，降低其生育的機會成本，但這些福利支持的主要成本應該由國家和社會承擔，比如德國將照顧孩子的時長計入工齡，種種舉措的目的都是盡可能將女職工承擔的生育成本社會化，而不是轉嫁給企業(yè)，以減少對女性個體的不利影響。與之相反，應該給予雇用女職工的企業(yè)一定的政策優(yōu)惠，沖抵女性因生育造成的職場競爭劣勢，讓企業(yè)更加愿意雇用女職工，也讓女職工不用擔心生育孩子會影響其職業(yè)發(fā)展。

在給予女職工生育福利和權利的同時，不管怎么設計制度，仍會導致女職工在職場上處于一定的競爭劣勢。要規(guī)避這一點，也要“提高男性的生育機會成本和雇用成本”。例如中國的生育保險制度之初，只針對女職工征收生育保險費，2012年改為單位無論招用男、女職工，都要依法參加生育保險。各國的實踐中，在給予女職工產(chǎn)假的同時，也給予男職工陪護假，甚至強制父親休育兒假。這樣一方面是為了鼓勵父母共同參與家庭事務，承擔養(yǎng)育責任，另一方面也是希望通過男性陪護假、育兒假制度，盡量減少職場上因為生育而造成的性別差距。

促進生育，需要保障女性權利。而保障女性權利的政策，可能會產(chǎn)生扭曲，紙面上看起來合理的政策，現(xiàn)實中往往不盡如人意。例如父母共休產(chǎn)假制度，即便是發(fā)達國家，女性承擔嬰兒的絕大多數(shù)照顧工作依然是常態(tài)。據(jù)德國媒體報道，德國媽媽們申請育兒假的平均長度是14.5個月，而爸爸們只有3.7個月。如果強制父親休陪護假、育兒假，也可能會造成新生兒出生后家庭收入短期內(nèi)下降的情況，導致生育家庭的經(jīng)濟壓力增加。現(xiàn)實總是復雜，政策難免顧此失彼，因而政策具體如何實施，需要大量的調(diào)研和考證工作，確保政策層面的保障落實，既要保證生育過程的性別平等，又要避免扭曲、按下葫蘆起了瓢。

越來越多的女性接受高等教育、走上工作崗位，在家庭決策中擁有了更多的話語權，除了相夫教子之外，有愈加豐富廣闊的自我實現(xiàn)的空間，這是一種社會進步。但女性承擔嬰兒生活和教育的家庭角色未能及時變化，抑制了女性的生育。長期來看，因生育造成的性別差距的彌合，也需要社會觀念的轉變。男性也可以在家相妻教子，也應當承擔和女性同等分量的育兒角色。唯有觀念的改變，才能永久性的彌補生育的性別差距，北歐的一些國家已經(jīng)先行一步，中國在這方面任重道遠。

構建生育友好型社會以促進生育

社會層面對生育的支持已經(jīng)有很多論述，包括從生前、產(chǎn)后到育兒的全方位支持關懷，托幼機構服務、公共場所的基礎設施建設等。目前來看，社會對生育的支持還比較零散，不夠系統(tǒng)，地區(qū)差距也較大。從這一點講，促進生育的政策是必要的。據(jù)莊亞兒、王金營等人的研究，中國當前居民的生育意愿在1.7-2.0之間，這遠遠高于目前1.3的實際生育率，這意味著在生育意愿形成實際生育行為之間存在著0.4-0.7的鴻溝，促進生育政策應該著眼在如何讓想生的人盡可能如愿的生育。

首當其沖的是生育的資金支持。有專家學者提出發(fā)債或發(fā)鈔建立生育基金，對生育家庭進行一定年限的現(xiàn)金補貼，也有學者反對，因為發(fā)錢不應該成為主要選項，如果貧窮家庭因為現(xiàn)金補貼的刺激多生，后續(xù)的政策沒有跟上，反而會造成新的問題。

這些看法都有道理。問題的關鍵，還是從什么角度來看生育。生育是人口的再生產(chǎn)，在養(yǎng)老社會化的背景下，生育的主要成本由家庭承擔，而人口再生產(chǎn)的收益則部分貢獻給社會（中產(chǎn)家庭生育的主要目的并非為自己養(yǎng)老），那么家庭和個體必然更愿意搭便車，讓別人去生，自己坐享其成（在現(xiàn)收現(xiàn)付的社保體系，退休后的養(yǎng)老金主要由下一代年輕人承擔）。所以，在養(yǎng)老社會化的過程中，要保證人口再生產(chǎn)的可持續(xù)性，必然要給予家庭生育補貼，理論上講，補貼的金額應當?shù)扔谏恼獠啃圆糠帧?/p>

至于“貧窮家庭多生可能產(chǎn)生潛在社會問題的擔憂”，這并不是新問題。中國當前已經(jīng)處于這個階段，從五普、六普和七普的數(shù)據(jù)來看，生育率較高的地區(qū)主要是河南、安徽、廣西等中西部地區(qū)，而發(fā)達地區(qū)的京津江浙滬，生育率都是全國墊底。在很長一段時間內(nèi)，中國都面臨著貧窮地區(qū)更多的生育，養(yǎng)育成人后再通過人口遷移輸送到發(fā)達地區(qū)的局面。正是因為這種局面，才更應該對這些地區(qū)生育的家庭進行現(xiàn)金補貼，讓他們有更多的錢可以照料好子女。這些潛在的社會問題，例如留守兒童、疏忽照料等，正是構建生育友好型社會需要著力改善的領域，而不是以此回避問題的借口。

發(fā)錢不是促進生育的主要手段，卻是一項必要的政策，區(qū)別只在于向哪些人發(fā)，發(fā)多少及怎么發(fā)。

除此以外，在具體政策上，還有很多的細節(jié)需要改善。例如，在備孕階段，將生殖健康和輔助生育費用納入醫(yī)保，幫助更多夫妻免于“想生卻不能生”的悲劇。在產(chǎn)前階段，還需要完善對孕婦的一系列保障，比如讓產(chǎn)檢更便利，產(chǎn)檢由醫(yī)療保險報銷而不是生育后給予一筆固定數(shù)額津貼等。在育兒階段，應提高個人所得稅專項抵扣的額度，并且覆蓋到兒童的所有年齡階段。在育兒階段，應當完善社區(qū)對嬰兒的保健，包括各種檢查、膳食和育兒指導等。

這些地區(qū)之間差異很大，如果說兒童的義務教育和學前教育是重要的，那么生育補貼和前學前教育階段的育兒補助及指導也同樣重要，但學前和義務教育都有來自中央對地方的共同事權轉移支付，但生育相關事項，并無類似的制度安排，中央政府應當將生育事務定為央地共同財政事權，并給予地方相應的轉移支付。

生育友好型社會，還體現(xiàn)在各項非生育直接相關的事務，例如嬰兒出行。眾所周知，中國一線城市的基礎設施，對老年、殘疾等特殊人群已經(jīng)比其他城市要友好得多，盡管如此，仍不盡如人意。2016年，澎湃新聞曾策劃過“北上廣地鐵遇上嬰兒車”系列報道，以“年輕媽媽一個月未去過指定地鐵站”、“地鐵三線換乘”、“非高峰期”等標準，在北京、上海和廣州，分別找到了一位探索者媽媽，以及待考察的地鐵站。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在國內(nèi)城市化建設最好的地方，一位推著嬰兒車的媽媽搭乘公共交通出行依然面臨諸多不便，暴露出無障礙設施、母嬰設施需要加強人性化設計。如果我們承認孩子是社會的財富，是未來的希望，那么我們就不應讓生孩子成為對個體家庭的懲罰，不應該讓家庭為他們的出生而限制其正常的行為。

最后，在中國流動人口規(guī)模龐大的背景下，生育友好型社會的構建還需要考慮流動人口的合理權益，減少他們生育的后顧之憂。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年，中國流動人口規(guī)模已高達3.76億，占全國人口的四分之一。人口的大規(guī)模流動改變了人口的地理分布，也對人口的流入地的公共服務水平提出了更高的要求。

在此背景下，人口流入城市應當改進面向流動人口的公共服務政策導向，逐步實現(xiàn)在本市出生的孩子視同本市戶籍，享受市民待遇和各類公共服務的平等權利等等。這些舉措可以讓孩子更踏實地在父母身邊成長，降低流動人口對未來不確定性的擔憂，釋放他們的生育意愿。

結論

生育是一個嚴峻的公共議題，但數(shù)字背后，是一個個人和家庭。子曰：“始吾于人也，聽其言而信其行；今吾于人也，聽其言而觀其行。”鼓勵生育觀念的宣傳效果，最終還是要看實打?qū)嵉膱?zhí)行。希望政策的落實，可以回到對人的關切，把人當人，而不是僅僅是生產(chǎn)生育的工具。人是發(fā)展的根本動力，也應當是最終目的。

現(xiàn)代社會，人們有選擇生育或不生育的自由，要讓生育率維持更替水平，社會就有責任盡可能降低人們選擇的障礙，從而讓個體對生活的熱愛和期許，足以彌補將生育納入人生規(guī)劃的成本。畢竟，我們都希望孩子能出生在一個更好而不是更壞的世界。

（作者郭曉菁、聶日明為上海金融與法律研究院研究員）