在1919年的巴黎和會中，中國在山東問題上遭到挫折，并引發(fā)了“五四運動”，已為人們所熟知。但在1921-1922年進行的華盛頓會議中，北洋政府通過外交努力，成功地收回了青島和膠濟鐵路等權(quán)益，恐怕知之者甚少。那么這一切是如何做到的呢？

華盛頓會議的緣起

巴黎和會后，日本曾兩次向中國提議，進行解決山東問題的交涉，企圖使其在《凡爾賽和約》中獲取的利益合法化。如果中日之間進行直接交涉，其結(jié)果一定是零和博弈，由于中國手中可打的牌不多，一旦交涉則必然處于下風(fēng)，難以取得突破，于是朝野上下對此均持反對態(tài)度。國內(nèi)各界民眾多次集會，向北洋政府請愿，反對中日之間進行直接交涉。在此情勢之下，北洋政府拒絕了日本的提議。

此時，正值皖系垮臺，徐世昌為大總統(tǒng)的北洋政府處于風(fēng)雨飄搖之中，在直奉兩系之間搞平衡，勉強維持；孫中山則在廣東驅(qū)逐了桂系軍閥，高舉“護法”大旗，醞釀北伐。由于國內(nèi)各省均被大小軍閥所瓜分，北洋政府根本無法控制，經(jīng)濟民生等事業(yè)的籌辦更是無從談起。唯有在外交領(lǐng)域，軍閥們掣肘較少，北洋政府有著較為自由的發(fā)揮空間。

此時在外交舞臺上活躍的是一批職業(yè)外交家，如顧維鈞、顏惠慶、王正廷等，他們大多留過洋，了解世界大勢，具有廣泛的國際知識，通曉國際外交規(guī)則。在他們的努力下，中國當(dāng)時盡管仍處于四分五裂之中，但國際形象比起顢頇的滿清政府而言，有了根本的改善，并當(dāng)選為新成立的國聯(lián)理事國。對于中日之間的僵局，北洋政府的做法是：拒絕直接交涉，找機會把山東問題提交到國際會議上，爭取列強與各國的支持，以達成對中國有利的解決。

北洋政府外交總長顏惠慶

不久，機會就來了。當(dāng)時日本在遠東的崛起，加上各列強大肆發(fā)展海軍力量，引起了美國的關(guān)注與憂慮。 1921年8月，美國邀請了英、法、意、日四強國派代表來美商議裁減軍備問題。同時，為順帶解決遠東的太平洋戰(zhàn)后遺留問題，美國又邀請了主要相關(guān)國家中國、荷蘭、比利時、葡萄牙四國，連同英美法日意五強，一共九個國家參加了本次會議。

美國雖然在《凡爾賽和約》上簽了字，但因其國內(nèi)對條約中某些條款的看法分歧，并未被國會所批準。其中，美國朝野中有不少人士在山東問題的條款上，對中國抱有同情態(tài)度。北洋政府認識到這是一個契機，期望在山東問題及廢除不平等條約等問題上，取得美國及其他西方列強的支持，扭轉(zhuǎn)巴黎和會造成的不利局面。美國政府做出中國代表在會議中與其他各國完全平等的保證，徐世昌政府于是欣然接受了美國的邀請。

此時，日本因之前的英日盟約到期，正在謀求延續(xù)盟約。但鑒于美國及英國的海外自治領(lǐng)對英日續(xù)盟大多抱有反對的態(tài)度，英國遂向日本提議，以此次在美的各國公約來代替英日盟約，日本只得表示同意參會。日本唯恐中國在會議期間提出解決山東問題，引起各國的干涉，于是在9月于10月兩次再度向中國提議談判山東問題，企圖進行直接交涉，造成既成事實，阻止列強的介入，均被北洋政府拒絕。

這次會議于1921年11月至1922年2月在華盛頓召開，時稱“太平洋會議”，后人也稱“華盛頓會議”。

代表團風(fēng)波

鑒于當(dāng)時國內(nèi)南北兩個政府并存的事實，北洋政府的外交總長顏惠慶打算仍采取前年參加巴黎和會的模式，由南北政府聯(lián)合組團參加華盛頓會議。10月6日，由大總統(tǒng)徐世昌下令，派駐美公使施肇基、駐英公使顧維鈞、大理院院長王寵惠及南方政府外交次長伍朝樞四人為此次會議的全權(quán)代表。但是，南方政府的非常大總統(tǒng)孫中山通過美國駐廣州領(lǐng)事向美國政府傳話，稱北洋政府是“非法政府”，無權(quán)對外代表中華民國，要求由廣州的護法政府獨自組團代表中國參會，這個提議遭到美國的拒絕。

此后，北洋政府外交總長顏惠慶指示施肇基，通過美國駐廣州領(lǐng)事的途徑與廣州政府外交總長伍廷芳接觸，談判聯(lián)合組團的條件。但此時孫中山已在廣州積極布置各路人馬，準備出師北伐，推翻北洋政府，無意聯(lián)合組團，提出了以北洋政府的“非法總統(tǒng)”徐世昌下臺為聯(lián)合組團的條件，致使南北聯(lián)合組團的希望破滅。顏惠慶仍不死心，想爭取伍朝樞以私人身份作為談判代表，遭到伍的拒絕，全權(quán)代表遂由四個變成了三個。

華盛頓會議中國全權(quán)代表顧維鈞、施肇基、王寵惠（自左到右）

聯(lián)合組團希望既然失敗，北洋政府便獨自組建了代表團。代表團陣容非常龐大，除了三位全權(quán)代表外，還由前外交總長梁如浩、前財政總長周自齊為高等顧問，稅務(wù)處會辦蔡廷幹、總統(tǒng)府中將顧問黃郛等五人為顧問，另有諮議、委員、秘書、譯員等，總數(shù)多達一百三十二人，反映了北洋政府對此會議的重視。此外，施肇基還在美國聘雇了三位洋專家，分別作為政治、財政和稅則方面的顧問。社會各界的期望也很高，北京各民間團體組建了國民外交聯(lián)合會，進行聲援，并向政府提交了提案建議書，還派了蔣夢麟等人赴華盛頓，作為觀察員。

這樣一支龐大的代表團出征，所需經(jīng)費必然不貲。北洋政府作為一個弱勢政府，一向缺錢，實權(quán)都操在各地大小軍閥之手，國庫里一貧如洗，措資成了一個大問題。徐世昌將當(dāng)時遣返德國一戰(zhàn)戰(zhàn)俘所得的補償費截留了十萬元，作為會議經(jīng)費。但區(qū)區(qū)十萬元遠遠不夠，最后只好由外交部出面，向各方“化緣”求助。除由財政部認繳了八十萬元，首批先撥十萬元外，奉系張作霖匯助了十萬元，山東督軍田中玉匯助了三萬元，福建督軍李厚基匯助了二萬元，加上各界的捐款，先后募集了四十萬元，用于置裝、物品、路費及在美的初期費用。此后，直系的曹錕、吳佩孚及其余各省軍頭、各地商會又陸續(xù)匯來了二三十萬元。會后統(tǒng)計，總共花費一百一十余萬元，為各方一點一滴、集腋成裘而來，這種“盛舉”自民國建立以來難得一見。

除了少量已在歐美的代表外，中國代表團的大部分于1921年10月5日從上海乘輪出發(fā)，經(jīng)過三個星期的海程，于10月26日抵達舊金山，換乘火車，于10月30日到達華盛頓，受到駐美公使施肇基與美國方面的迎接。兩天后，全權(quán)代表顧維鈞、王寵惠從英國趕來匯合。

九國會議內(nèi)外

太平洋會議在11月12日正式開幕，由美國國務(wù)卿休斯任主席，九國正式代表共三十人。會議分兩個部分，其一是英美法日意五強參加的裁軍會議，主要成果是制定了海軍條約，約定英美日法意五強海軍的主力艦保持5：5：3：1.75：1.75的比例。其二討論太平洋及遠東問題，九國全部參加。

日本代表團抵達華盛頓

中國代表團內(nèi)做了分工，施肇基負責(zé)外國駐華軍隊撤軍及撤銷移交外國郵局的問題；王寵惠負責(zé)收回租界和廢除領(lǐng)事裁判權(quán)問題；顧維鈞負責(zé)山東問題、關(guān)稅問題、租借地問題及修改不平等條約的問題。由于核心是山東問題及修改不平等條約的問題，所以顧維鈞的任務(wù)是最重的。

遠東太平洋會場開始后，美國代表提出了一個關(guān)于中國問題的十項原則，中國代表團經(jīng)討論后提出了異議，最后經(jīng)過修改，形成了四條決議：尊重中國的主權(quán)獨立及領(lǐng)土行政的完整；給予中國完全無礙的機會以發(fā)展并維持一有力鞏固的政府；維持各國在中國境內(nèi)之商務(wù)實業(yè)機會均等的原則；不得因國內(nèi)狀況而減少友邦人民的權(quán)利與安全。這個決議主要反映了當(dāng)時美國對華政策的基本思路，中國代表團對此決議有所保留，其余八國均表示了支持，最后形成了《關(guān)于中國事件應(yīng)適用各原則及政策之條約》。

會場全景

中國代表團首先提出了關(guān)稅自主案。自晚清以來，通過各不平等條約，議定中國的進口關(guān)稅按照“值百抽五”的原則，是世界上最低的關(guān)稅稅率。此次中方提出收回關(guān)稅自主權(quán)的提案，受到了各國的重視，在之后通過的《關(guān)于中國關(guān)稅稅則的條約》中議定：將在上海召開修訂稅則、稅率的特別會議，在未廢除厘金前，普通貨物可增收2.5%的附加稅，奢侈品最多可增收5%的附加稅；在廢除厘金后，稅率將提高到12.5%。

隨后，中國代表團趁熱打鐵，提出了撤銷領(lǐng)事裁判權(quán)、撤退各國駐華軍警、無線電及客郵問題等提案。鑒于中國的國際地位已大為提高，這些提案得到了各國的支持與同情。在之后的一系列附屬條約中議定：由各國組織委員會，考察在華的領(lǐng)事裁判問題的現(xiàn)狀，逐漸放棄領(lǐng)事裁判權(quán)；在中國境內(nèi)的外國郵局除租借地或為約章特別規(guī)定外，一律撤銷；由北京外交團與中國委員共同組織特別委員會，調(diào)查外國在華駐軍現(xiàn)狀，如中國能保證在華外人的生命財產(chǎn)安全，則將撤退各國駐軍。另外，在無線電、鐵路等方面，也均取得了有利的進展。

但是，在國人最關(guān)心的“二十一條”及山東問題方面，陷入了僵局。首先，日本方面激烈反對在九國會議中討論山東問題，甚至以退出會議相威脅，其防備英美干預(yù)的目的殊為明顯。其次，英美等國因受凡爾賽條約的牽制，也不愿在會議中討論山東問題，作壁上觀，致使中國在大會上解決山東問題的設(shè)想暫時受到了挫折。

顧、施等代表在不利形勢下，據(jù)理力爭，取得了各國的同情。美國在野的民主黨也借山東問題批評哈定的共和黨政府偏袒日本，對美國政府也造成了壓力。北京的國民外交聯(lián)合會組織民眾進行游行，并派代表到東交民巷謁見各國公使，請各國維護正義、主持公道。

這時，美國認識到中日之間的山東問題不解決，中國代表團如果退出，會議有破裂的危險，不利于遠東的穩(wěn)定。于是，美國國務(wù)卿休斯聯(lián)合英國首席代表貝爾福，分別向中日雙方提出進行“邊緣會談”的折衷辦法，即在正式會議之外，由英美進行調(diào)停，進行中日之間關(guān)于山東問題的談判。顧維鈞了解到英美的底線，既希望山東問題得到解決，又不希望開罪日本。他敏銳地認識到，“邊緣會談”雖與中國要求的大會上直接解決有差距，但畢竟是在英美代表參與的調(diào)停之下，與日本的直接談判的要求又有不同，況且與正式會議同時召開，其成果也將被算作會議的一部分，對中國并無損害，反而確保英美在介入談判的過程中傾向中國，從而形成對中國比較有利的局面，因而力主接受英美的建議。

但是代表團內(nèi)部分歧很大，王寵惠等人認為這就是直接談判，指責(zé)顧維鈞態(tài)度“軟弱”，還提出了辭職。國內(nèi)各界也掀起了又一輪的游行示威風(fēng)潮，指責(zé)代表團“誤國”，反對直接談判，廣州政府也抨擊北洋政府“賣國”。顧維鈞、施肇基感到壓力很大，先后致電外交部請辭，周自齊、蔡廷幹、黃郛等也紛紛要求辭去顧問職務(wù)。

此時，外交總長顏惠慶起了定海神針的作用。他在分析了代表團的電報之后，對顧維鈞等人的觀點表示了肯定。顏惠慶一面連向代表團發(fā)電報，要他們“和衷共濟，共渡難關(guān)”，不可輕易言去，眾人的情緒才穩(wěn)定了下來；一面親自出面，向輿論界公布了山東問題處理過程的文件，向公眾解釋了目下的“邊緣會談”與直接談判的區(qū)別，并重申了堅持國權(quán)的主張，平息了社會輿論。

山東問題的談判與解決

從12月1日開始，中日兩國代表在美、英的調(diào)停下，開始了山東問題的談判。雙方在膠州灣的交還及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、鹽場、煤礦、鐵路等諸多問題上展開了激烈的交鋒。例如，在官產(chǎn)與公產(chǎn)問題上，日方提出將領(lǐng)土權(quán)和所有權(quán)分離，領(lǐng)土權(quán)可以無償交還，所有權(quán)的交還需要索取補償，遭到顧維鈞、施肇基的駁斥，認為索取賠償相當(dāng)于售賣，日方無此權(quán)力。在鹽場問題上，日方提出鹽場為日本投資創(chuàng)辦，況且日本國內(nèi)缺鹽，賴此接濟，不肯輕易放棄，中方認為應(yīng)收歸中國經(jīng)營，將來可視日本需要向其出口，至日本前期的投資，可經(jīng)估價后秉公給予賠償。

爭論最激烈的還是膠濟鐵路的權(quán)益問題。中方代表首先提出，過去中德之間是合辦膠濟鐵路，現(xiàn)在日本繼承了德國的權(quán)益，所以應(yīng)將全路及附屬財產(chǎn)估價，以半價給予日本，路權(quán)由中國收回。日方聲稱，該路是過去日本從德國手中得來，中國以半價收回，相當(dāng)于日本損失了半數(shù)。中國代表遂提出，付給全價亦未嘗不可，但須扣除歷年來營業(yè)余利及中國原有股本。日方稱如此日本毫無所得，還不如前次提議。不久日方又改變口徑，堅持“合辦”，不肯放棄管理權(quán)。而中國代表團也得到外交部的訓(xùn)令，堅持以半價要回全路管理權(quán)的底線。

經(jīng)過唇槍舌劍地討價還價，在鐵路問題上終于有了突破，中國同意將原有德國遺留的財產(chǎn)部分，除去折舊，給價贖回；日本新置與改良的部分由雙方設(shè)立委員會估價，由中國出資補償給日本，最后合計價值四千萬日元。隨后，日本要求贖路款通過日本向中國借款來提供，中方代表認為事關(guān)主權(quán)，堅持由中國自行集資解決。最后經(jīng)過英美調(diào)停，日本須將膠濟鐵路全線交還中國，由中國發(fā)行國庫券來分期付給日本，償還期限十五年。

華盛頓會議簽字現(xiàn)場

經(jīng)歷了三十六次會談后，在英美斡旋下的中日山東問題終于有了最后結(jié)果，其要點為：膠澳租界完全交還中國，海關(guān)也歸中國管轄；公產(chǎn)及原屬中國者無償歸還，日占時新修者酌給部分補償價；中國將膠澳自行開作商埠；青島及膠濟鐵路沿線日軍限期撤退；青島鹽場由中國給價贖回；膠濟鐵路沿線各礦交還中國后，由中國特許公司承辦。依此訂立的《山東懸案條約》共計十一節(jié)二十八條，附約六條。1922年2月4日，中日兩國代表在《山東懸案條約》上簽字。兩天后，九國公約通過發(fā)表，華盛頓會議閉幕。

1922年3月2日，北洋政府下令對參加華盛頓會議的中國代表團成員授勛，其中貢獻突出的施肇基、顧維鈞兩人被授予一等大綬嘉禾章，王寵惠被授予一等文虎章。

北洋政府的嘉獎令

1922年12月10日，北洋政府從日本手中接收了青島，并依據(jù)條約設(shè)立了膠澳商埠，任命外交家王正廷為首任膠澳商埠督辦。在華盛頓會議中，中國代表團的表現(xiàn)還是可圈可點的。在談判中有理有節(jié)、不卑不亢，取得了各國的普遍同情。除了在山東問題上爭回了凡爾賽條約中失去的權(quán)益外，在二十一條方面，日本宣布放棄了滿蒙筑路借款以及在顧問、教官等方面的優(yōu)先權(quán)。此外，中國還爭回了長期失去的關(guān)稅自主權(quán)，在廢除領(lǐng)事裁判權(quán)等諸多不平等協(xié)議方面也取得了相當(dāng)進展。華盛頓會議成為中國首次不僅沒有喪失，反而挽回了部分權(quán)益的重大國際會議。

北洋政府時期，軍閥混戰(zhàn)嚴重，政府各部門均一籌莫展，形同虛設(shè)，唯獨外交部利用國際形勢的變化，因勢利導(dǎo)，為中國這個“弱國”爭回了一些權(quán)益，這是很值得深思的。

同時，通過華盛頓會議，英日同盟解除，四年前美日達成的涉及中國的“藍辛—石井”協(xié)定也消然于無形，日本的軍備發(fā)展也受到了限制，這些都對深受日本威脅的中國有利，也對日后國際形勢的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

參考資料

《中華民國史檔案資料匯編 第3輯 外交》，江蘇古籍出版社，1991

沈云龍，《徐世昌評傳》，臺北，傳記文學(xué)出版社，1979

《顧維鈞回憶錄 第1分冊》，中華書局，1983

《申報》，1921年，1922年

《政府公報》，民國十一年